在財(cái)政部PPP中心公布的PPP季報(bào)發(fā)現(xiàn)，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的入庫項(xiàng)目數(shù)量中占據(jù)前列，并且已經(jīng)連續(xù)四個季度之內(nèi)位居前三。

　　不過，“片區(qū)開發(fā)”在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)政策中并無相關(guān)定義，一般可以理解為，片區(qū)開發(fā)是指在符合國家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，主要包括兩大部分：一是狹義的土地一級開發(fā)，即指按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地儲備計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃的要求，由土地一級開發(fā)主體對一定區(qū)域內(nèi)納入土地儲備的土地進(jìn)行拆遷、土地平整和適當(dāng)?shù)氖姓A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地具備上市供應(yīng)條件的行為；二是涵括基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。

　　我國正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，新城開發(fā)、舊城改造等正是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，比如近期備受關(guān)注的中信濱海新城項(xiàng)目、五礦信托沈撫新城項(xiàng)目和肇慶新區(qū)中央綠軸生態(tài)城開發(fā)項(xiàng)目。

　　不過，片區(qū)開發(fā)兼具高投入、周期長、復(fù)雜性等特點(diǎn)，基創(chuàng)建設(shè)（wechat：jichuangjianshe）認(rèn)為，如何妥善處理片區(qū)開發(fā)中的各種問題，推動片區(qū)開發(fā)的順利進(jìn)行，是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。PPP模式作為一種兼具融資與管理功能的合作模式，不僅能夠有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難的問題，化解地方債務(wù)危機(jī)，還能夠有效調(diào)動社會資本的積極性。同時，在片區(qū)開發(fā)中引入PPP模式也為社會資本帶來了新的投資機(jī)遇。

　　基創(chuàng)建設(shè)注意到，今年2月，我國首個關(guān)于各類開發(fā)區(qū)的總體指導(dǎo)文件——《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對新形勢下做好開發(fā)區(qū)工作作出了全面部署，文件首次提出“引導(dǎo)社會資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，探索多元化的開發(fā)區(qū)運(yùn)營模式”，鼓勵以PPP模式開展開發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵社會資本在現(xiàn)有開發(fā)區(qū)中投資建設(shè)、運(yùn)營特色產(chǎn)業(yè)園。

　　下面我們以中信濱海新城PPP項(xiàng)目、上海重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項(xiàng)目以及固安產(chǎn)業(yè)新城ppp項(xiàng)目作為主要案例，看看片區(qū)開發(fā)中ppp的運(yùn)作模式。

　　案例一：中信濱海新城PPP項(xiàng)目

　　中信濱海新城項(xiàng)目是一個綜合性城市開發(fā)運(yùn)營項(xiàng)目，包括土地一級開發(fā)、城市級基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套和城市產(chǎn)業(yè)投資的一系列資源整合，是中信集團(tuán)與汕頭市人民政府通過戰(zhàn)略合作聯(lián)袂打造的廣東省城鎮(zhèn)化標(biāo)桿項(xiàng)目。

　　在具體的PPP合作實(shí)踐中，政府提供資源、政策支持，和操作合法性的支持，還有行政事業(yè)上的配合；而企業(yè)則是做項(xiàng)目的籌資、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營。項(xiàng)目的合作范圍內(nèi)達(dá)到168平方公里，首開區(qū)域12.4平方公里，開發(fā)建設(shè)內(nèi)容包括五個方面，首先是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括一條投資達(dá)60億的過海隧道；其次是土地整理；第三是大型公建配套，包括博物館、學(xué)校、醫(yī)院、城市公園、影劇院等；第四是產(chǎn)業(yè)配套，包括城市商業(yè)、旅游酒店、體育健康、文化創(chuàng)意園等；第五是舊村改造。

　　中信濱海新城項(xiàng)目PPP模式投融資結(jié)構(gòu)說明：

　　1. SPV（中信濱海新城投資發(fā)展有限公司）以增資式收購股權(quán)的51%的方式與濠江區(qū)人民政府共同設(shè)立蘇埃隧道項(xiàng)目公司 。

　　2. 政府主要是提供土地資源和政策資源；SPV主要負(fù)責(zé)整個項(xiàng)目的策劃規(guī)劃、資本運(yùn)作、融資、產(chǎn)業(yè)運(yùn)作、包括整個項(xiàng)目的運(yùn)營管理還有品牌輸出，資源整合等等。

　　3. 隧道項(xiàng)目建設(shè)將帶動土地升值，進(jìn)行招拍掛之后，地方政府會按照協(xié)議將前期投入及相應(yīng)的投資回報(bào)返還給企業(yè)。

　　4. 地塊出讓的時序根據(jù)需求進(jìn)行，出讓價(jià)格根據(jù)市場調(diào)整，確保開發(fā)商都合理的利潤空間。

　　政府把部分招商權(quán)力讓渡給了企業(yè)。

　　基創(chuàng)建設(shè)（wechat：jichuangjianshe）需要特別說明的是，該項(xiàng)目是國內(nèi)首個獲立法保障的PPP項(xiàng)目，曾經(jīng)獲得汕頭區(qū)市兩級人大審議批準(zhǔn)，在ppp模式自身面臨著立法不完善的背景下，該項(xiàng)目的立法實(shí)踐意義頗大。

　　案例二：上海重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項(xiàng)目

　　重固新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首批項(xiàng)目包括731畝的城中村改造工程、20多平方公里的美麗河湖建設(shè)計(jì)劃，以及公交樞紐等10多個子項(xiàng)目的建設(shè)，力爭用3年時間，大幅改善百姓居住條件、全鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境水平。

　　經(jīng)過政府采購招標(biāo)、競爭性磋商，中建八局、中建方程被選定為社會合作伙伴。由此，央企、政府性基金、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織共同參與的混合所有制聯(lián)合體，成為了重固新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施主體。

　　作為社會資本的中建八局，將獲得政府擔(dān)保、零風(fēng)險(xiǎn)的收益率，還可以參與具體項(xiàng)目的市場化投資。在重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化PPP模式中，政府性基金也是社會資本的組成部分。農(nóng)村集體資產(chǎn)參與新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目，更是一大亮點(diǎn)。據(jù)介紹，在這個項(xiàng)目中，重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織也占到了10%的股權(quán)，今后將獲得穩(wěn)定的收益；同時，整個項(xiàng)目將拿出5萬平方米商業(yè)面積，讓渡給重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民分享城鎮(zhèn)化“紅利”。

　　PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)范圍說明：

　　1. 青浦區(qū)政府旗下青發(fā)集團(tuán)、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、中建聯(lián)合體將共同出資組建項(xiàng)目公司作為實(shí)施本次PPP項(xiàng)目的唯一主體。

　　2. 采取一次授權(quán)、分期分類開發(fā)的模式，由政府與社會資本開展區(qū)域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化整體投資建設(shè)開發(fā)合作。

　　3. 一次性授權(quán)的范圍包括規(guī)劃修編、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施、功能提升項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。

　　4. 青浦區(qū)政府會建立相應(yīng)的考核機(jī)制對社會資本的工作績效進(jìn)行考核。

　　5. “政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的方式推進(jìn)，青浦區(qū)政府在涉及公共利益的事項(xiàng)上擁有一票否決權(quán)。

　　項(xiàng)目采用“1+3+X模式”回報(bào)模式：

　　所謂“1”，即一個基本模式，主要指綜合開發(fā)模式；采取成本報(bào)銷的方式。在基礎(chǔ)開發(fā)過程中，以鎮(zhèn)政府為責(zé)任主體，項(xiàng)目公司為實(shí)施主體，主要適用于開展動遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。資金來源為土地出讓。

　　“3”，指的是三個補(bǔ)充模式，包括政府購買模式，主要適用于開展集建區(qū)外的部分公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，資金來源為政府中長期預(yù)算及各類專項(xiàng)資金。

　　缺口補(bǔ)助模式，則主要適用于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)部分功能項(xiàng)目及公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，資金來源為二級開發(fā)的存量收益，即定向出讓價(jià)差。特許經(jīng)營模式，按照上海市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法實(shí)施，無需配置財(cái)政資金及經(jīng)營性用地。“X”即其他可能的合作模式。

　　投資主體將按照實(shí)際發(fā)生投資額的一定比例獲得投資回報(bào)，還可以通過相關(guān)建設(shè)工程利潤、二級市場開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入績效報(bào)酬等產(chǎn)生其他額外收益。

　　社會資本將不參與土地收入的分成，所有的土地收入將全部留在重固，“產(chǎn)鎮(zhèn)融合、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)融合、文化融合”。

　　未來在城中村改造時，將有5萬平方米的商辦物業(yè)無償移交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，讓農(nóng)民獲得長期回報(bào)，保障農(nóng)民權(quán)益。

　　該項(xiàng)目中，農(nóng)村集體資產(chǎn)作為社會資本參與ppp，本身便是一大亮點(diǎn)?；鶆?chuàng)建設(shè)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成分的加入，使得市場需要重新審視社會資本的內(nèi)涵：即不應(yīng)過分局限于國有資本與民營資本。

　　案例三：固安產(chǎn)業(yè)新城ppp項(xiàng)目

　　在2002年，固安縣政府通過公開競標(biāo)，引入華夏幸福投資、建設(shè)、運(yùn)營固安工業(yè)園區(qū)。根據(jù)合作協(xié)議，固安縣政府委托上市公司華夏幸福整體投資開發(fā)園區(qū)，并劃清了政府與企業(yè)的職責(zé)邊界。政府主導(dǎo)重大決策、組織制定規(guī)劃、確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、提供政策支持；企業(yè)作為投資及開發(fā)主體，全權(quán)負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)，如籌措資金投入、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)、城市運(yùn)營管理、產(chǎn)業(yè)招商、專業(yè)咨詢服務(wù)及打造區(qū)域品牌等。在這一過程中，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，以保證公共利益最大化；華夏幸福承擔(dān)產(chǎn)業(yè)新城設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”回收投資成本。

　　主要運(yùn)作模式：固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經(jīng)營協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司(簡稱三浦威特)作為雙方合作的項(xiàng)目公司(SPV)，華夏幸福公司向項(xiàng)目公司投入注冊資本金與項(xiàng)目開發(fā)資金。項(xiàng)目公司作為投資及開發(fā)主體，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)一體化市場運(yùn)作，著力打造區(qū)域品牌;固安工業(yè)園區(qū)管委會履行政府職能，負(fù)責(zé)決策重大事項(xiàng)、制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持，以及基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。

　　2. 通過特許協(xié)議，固安縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予三浦威特，雙方形成了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目融資，并通過資本市場運(yùn)作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機(jī)構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步拓寬了融資渠道。

　　3. 基于政府的特許經(jīng)營權(quán)，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設(shè)、開發(fā)、運(yùn)營提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，以及咨詢、運(yùn)營服務(wù)等。截至 2014 年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計(jì)投資超過 160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近 40%。

　　4. 雙方合作的收益回報(bào)模式是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)相結(jié)合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予 110%補(bǔ)償;對于提供的外包服務(wù)，按約定比例支付相應(yīng)費(fèi)用。兩項(xiàng)費(fèi)用作為企業(yè)回報(bào)，上限不高于園區(qū)財(cái)政收入增量的企業(yè)分享部分。若財(cái)政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報(bào)，不形成政府債務(wù)。

　　5. 社會資本利潤回報(bào)以固安工業(yè)園區(qū)增量財(cái)政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔(dān)政策、經(jīng)營和債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。

　　6. 該項(xiàng)目的開啟時間甚至比官方推廣ppp還要早，堪稱ppp領(lǐng)域的先河，其形成的產(chǎn)城融合模式屬于在基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的整體式外包合作方式，形成了“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機(jī)制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合解決方案。