?。▉碓矗葫i元評(píng)級(jí)）2015年以來，地方融資平臺(tái)舉債仍然保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。43號(hào)明確規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。”財(cái)政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺(tái)舉債不屬于地方政府債務(wù)。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺(tái)自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺(tái)無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。
2017年以來，監(jiān)管層進(jìn)一步對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財(cái)政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號(hào)文”、“62號(hào)文”、“87號(hào)文”、“89號(hào)文”，對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級(jí)?？刂频胤饺谫Y平臺(tái)舉債，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。
然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級(jí)以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺(tái)也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。
本文通過對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對(duì)防范地方政府隱性負(fù)債和推動(dòng)我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出政策建議。
正文
一、引言
2008年以來，地方政府通過融資平臺(tái)大規(guī)模進(jìn)行舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也迅速積累。為此，2010年以來，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列政策來對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范。尤其是2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。”緊接著財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），對(duì)截止2014年12月31日地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，并納入預(yù)算管理，并對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行鎖定，地方政府債務(wù)規(guī)模只增不減。
盡管財(cái)政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺(tái)舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而，2015年以來，地方融資平臺(tái)舉債仍然保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺(tái)自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺(tái)無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。所謂隱性債務(wù)是指在法律上明確不由政府承擔(dān)債務(wù)，但是政府出于公共利益或者道義等，將來可能變成的債務(wù)。雖然地方融資平臺(tái)的債務(wù)從法律上不屬于政府債務(wù)，但是非常容易轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)。相比顯性債務(wù)，這些隱性債務(wù)更加不容易統(tǒng)計(jì)，而且具有系統(tǒng)性，潛在風(fēng)險(xiǎn)更加巨大。
這種情況下，控制地方融資平臺(tái)舉債，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府債務(wù)中央實(shí)行不救助原則，同時(shí)再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來，監(jiān)管層進(jìn)一步加大了對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管。財(cái)政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），以負(fù)面清單的方式從地方融資平臺(tái)、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買服務(wù)、融資擔(dān)保等方面對(duì)當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的覆蓋，對(duì)這些違法違規(guī)融資亂象進(jìn)行封堵，以化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級(jí)以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺(tái)也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。因此，未來地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之路仍然艱巨和漫長(zhǎng)，需要更加深入的研究和探討。本文通過對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對(duì)防范地方政府隱性債務(wù)和推動(dòng)我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提出政策建議。
二、地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)
（一）地方政府隱性債務(wù)
按照世界銀行對(duì)地方債務(wù)的分類，地方政府性債務(wù)可以分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務(wù)包括社會(huì)保障資金缺口、農(nóng)村社會(huì)保障缺口、公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等隱性直接負(fù)債，也包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)的救助、國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農(nóng)民工的工資、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務(wù)。
審計(jì)署在對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了分類，包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，其中前兩類債務(wù)是顯性債務(wù)，而可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是隱性債務(wù)，包括指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。審計(jì)署的地方政府隱性債務(wù)相比劉尚希等（2012）的隱性債務(wù)口徑明顯偏窄，是一種相對(duì)俠義的隱性債務(wù)。
?。ǘ┑胤秸畬?duì)地方融資平臺(tái)的隱性債務(wù)規(guī)模
2015年之后，地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長(zhǎng)，并未得到有效控制。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2015年和2016年，地方融資平臺(tái)通過債券市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)模達(dá)到4.21萬億，而這些只是通過債券市場(chǎng)舉債的規(guī)模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財(cái)?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺(tái)主要融資手段，根據(jù)對(duì)這些融資平臺(tái)樣本統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占融資平臺(tái)融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺(tái)新增債務(wù)規(guī)模將達(dá)到16.8萬億。這些僅僅是發(fā)行過債券的融資平臺(tái)舉債規(guī)模，還不包括那些沒有發(fā)行過債券的融資平臺(tái)的債務(wù)。如果考慮這些，2015年之后融資平臺(tái)舉債規(guī)模更多，而這些債務(wù)都將成為未來地方政府的隱性債務(wù)。
?。ㄈ┑胤饺谫Y平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)的原因
在新《預(yù)算法》放開省級(jí)地方政府（含計(jì)劃單列市）舉債權(quán)的同時(shí)，財(cái)政部多次表態(tài)融資平臺(tái)應(yīng)與地方政府剝離，2015年之后融資平臺(tái)的舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而地方融資平臺(tái)債務(wù)仍然得到了繼續(xù)增長(zhǎng)，原因大概有以下幾點(diǎn)：
（1）在當(dāng)前分稅制情況，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)沒有得到完全匹配，地方政府財(cái)政缺口依然巨大，而新《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債權(quán)的放開只限于省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市），市級(jí)及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級(jí)政府進(jìn)行申請(qǐng)，對(duì)于這些政府來說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺(tái)進(jìn)行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)舉債不屬于政府債務(wù)，地方融資平臺(tái)債務(wù)仍然得到快速增長(zhǎng)的根本原因。
?。?）經(jīng)過過去多年的發(fā)展，當(dāng)前地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常巨大，這些債務(wù)中絕大部分都沒有納入政府預(yù)算中。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月，納入到政府債務(wù)的地方融資平臺(tái)債券融資額只有1.1萬億，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)只有5289億元。而事實(shí)上，根據(jù)wind統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方融資平臺(tái)債券融資余額為2.43萬億，這說明，一半以上的融資平臺(tái)債券融資是沒有納入到政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)中。這些債務(wù)絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預(yù)算，因此無法通過政府置換債來進(jìn)行置換成政府債務(wù)，但是融資平臺(tái)本身又沒有足夠資金來償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺(tái)發(fā)生債務(wù)違約，這種情況下，只能通過繼續(xù)舉債借新還舊方式來延緩。這也是地方融資平臺(tái)融資繼續(xù)快速增長(zhǎng)的直接原因。
?。?）當(dāng)前我國(guó)在地方融資平臺(tái)管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導(dǎo)致了在對(duì)地方融資平臺(tái)舉債控制時(shí)，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當(dāng)前融資平臺(tái)管理和舉債方面涉及的管理機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部、、國(guó)資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)由于部門職責(zé)不同，或者出于自身部門利益需求，在對(duì)待融資平臺(tái)舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經(jīng)常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進(jìn)一步造成了融資平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)。而且由于缺乏融資平臺(tái)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就使得融資平臺(tái)通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性國(guó)有公司，從而避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其舉債限制，但事實(shí)上仍然屬于地方融資平臺(tái)。
三、我國(guó)地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型面臨的困難
盡管43號(hào)文為地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了方向，新的《預(yù)算法》的頒布也放開了省級(jí)政府舉債權(quán)，在一定程度上緩解了地方財(cái)政收支缺口。但由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方投融資平臺(tái)在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中積累了較多問題，在財(cái)稅體制改革以及相應(yīng)配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程還面臨著諸多障礙和難題。
?。ㄒ唬┊?dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的外部障礙1、當(dāng)前分稅制改革不完善，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉(zhuǎn)型動(dòng)力較弱
財(cái)稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務(wù)以及地方融平臺(tái)產(chǎn)生的根本性原因，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型就需要從根本上深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，構(gòu)建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問題仍然比較突出。同時(shí)新《預(yù)算法》僅允許省級(jí)政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無法直接進(jìn)行發(fā)行融資，只能由省級(jí)政府代為舉債。正如以往財(cái)政部代發(fā)地方債解決不了省級(jí)資金需求一樣，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的資金供給無論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級(jí)政府的真實(shí)需求，在此情況下，市縣級(jí)政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺(tái)來進(jìn)行項(xiàng)目投融資，從而阻礙地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。
2、當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也是制約融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、民營(yíng)投資下滑較為嚴(yán)重，穩(wěn)增長(zhǎng)仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財(cái)力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔(dān)起重任的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要地方融資平臺(tái)來推進(jìn)。在地方融資平臺(tái)承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的情況下，地方融資平臺(tái)也很難完全市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。
3、守住系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線也是制約融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素
當(dāng)前防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中央的底線，地方投融資平臺(tái)作為政府債務(wù)的舉債主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，如果完全轉(zhuǎn)型市場(chǎng)化運(yùn)作，就會(huì)失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模的暴露，很有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)關(guān)系，但是對(duì)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型并沒有急于求成，甚至放任態(tài)度?？梢哉f，既要促使地方投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，又能避免融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素。
4、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也仍然面臨國(guó)有企業(yè)改革的難題
作為重要的國(guó)有企業(yè)，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也面臨著一些當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關(guān)系界定，公司治理不完善，管控機(jī)制不健全等，而目前國(guó)有企業(yè)改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進(jìn)行干預(yù)日常運(yùn)作等問題。在推動(dòng)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中如果不解決這些國(guó)企改革中出現(xiàn)的問題，即便地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了暫時(shí)的轉(zhuǎn)型，也很難擺脫融資平臺(tái)地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺(tái)公司人、財(cái)、物，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計(jì)劃籌集、管理、使用，平臺(tái)公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行徹底改革，平臺(tái)公司很有可能只是改頭換面后還是承擔(dān)了原來融資平臺(tái)的職能。
?。ǘ┑胤饺谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中自身存在的困難1、地方投融資平臺(tái)數(shù)量較多，牽涉的利益較廣
當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)數(shù)量較多，無法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。就銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會(huì)名單內(nèi)共有11734家平臺(tái)，其中2498家已退出平臺(tái)，但仍有9236家仍按平臺(tái)管理，即便是退出類名單的融資平臺(tái)，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔(dān)融資平臺(tái)功能。融資平臺(tái)數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無法制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型路徑。更重要的是地方投融資平臺(tái)涉及到的利益群體較廣，從股東方來看，有地方政府的政績(jī)需要，從債權(quán)人來看，有銀行、信托、債券投資者等的債務(wù)償還，從營(yíng)運(yùn)方來看，有建筑工程公司的項(xiàng)目施工，從內(nèi)部來看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺(tái)的順利轉(zhuǎn)型，甚至還會(huì)影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。
2、融資平臺(tái)公司本身內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，將會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)上和政治風(fēng)險(xiǎn)。相比之前作為地方融資平臺(tái)，某種程度就是一個(gè)準(zhǔn)事業(yè)單位，地方融資平臺(tái)對(duì)自身運(yùn)作、資產(chǎn)保值和利潤(rùn)考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運(yùn)作即可。然而，轉(zhuǎn)型后需要成為市場(chǎng)化運(yùn)作主體，就要考慮日常運(yùn)作，來自國(guó)有資產(chǎn)保值、利潤(rùn)考核等壓力較大，這也導(dǎo)致地方融資平臺(tái)自身轉(zhuǎn)型存在意愿不足。如果轉(zhuǎn)型失敗還面臨“國(guó)有資產(chǎn)流失”的罪名，因而面臨政治上的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營(yíng)和政治風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力之下，地方投融資平臺(tái)公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。
3、地方投融資平臺(tái)多數(shù)存在資產(chǎn)不實(shí)、虛假資產(chǎn)，增加了未來轉(zhuǎn)型的難度
地方投融資平臺(tái)其資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項(xiàng)目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺(tái)公司的土地資產(chǎn)為例，融資平臺(tái)公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)高估土地使用權(quán)的價(jià)值，一些資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出于利益的誘惑與政府權(quán)力的壓力，將資產(chǎn)價(jià)值任意高估，完全不考慮土地使用權(quán)實(shí)際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權(quán)，也視同一般的工業(yè)建設(shè)性用地進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致平臺(tái)公司賬面資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)確性嚴(yán)重失實(shí)。這種情況下無論進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是進(jìn)行退出，都會(huì)涉及這些資產(chǎn)的處置和重新評(píng)定，面臨極大的困難。從轉(zhuǎn)型來看，由于資產(chǎn)質(zhì)量欠佳，盈利能力較弱，流動(dòng)性較差，地方投融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型是否順利的問題。因?yàn)榈胤酵度谫Y平臺(tái)要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存，必須依靠具有較強(qiáng)盈利能力的資產(chǎn)來產(chǎn)生收益，否則，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型便面臨較大的困難。從退出來看，由于資產(chǎn)價(jià)值虛高，地方投融資平臺(tái)負(fù)債實(shí)際上是較重的，權(quán)益價(jià)值也是較低的，這無疑會(huì)影響到地方投融資平臺(tái)的清算價(jià)值，甚至還會(huì)出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。
4、地方投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大，甚至面臨轉(zhuǎn)型失敗的風(fēng)險(xiǎn)
由于不同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況、進(jìn)入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺(tái)進(jìn)入后面臨的風(fēng)險(xiǎn)也迥異，地方投融資平臺(tái)進(jìn)入行業(yè)前如果對(duì)所進(jìn)入行業(yè)各方面風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，準(zhǔn)備不夠，匆促進(jìn)入行業(yè)后會(huì)因積累不足，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，極有可能遭遇經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面，地方投融資平臺(tái)有所缺失。地方投融資平臺(tái)主營(yíng)業(yè)務(wù)對(duì)政府依賴程度較高、自身經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)較少、對(duì)下屬經(jīng)營(yíng)性子公司控制能力不強(qiáng)、利潤(rùn)虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點(diǎn)，使其經(jīng)營(yíng)管理能力薄弱，因而，轉(zhuǎn)型后，政府將經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)交還給平臺(tái)公司后，平臺(tái)公司面臨建立適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)管理決策機(jī)制，但這非一朝一夕之事。
四、推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策建議
2015年之后，地方融資平臺(tái)債務(wù)依然得到快速增長(zhǎng)，主要仍然是當(dāng)前財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配、地方政府官員績(jī)效考核制度不健全以及當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策下行壓力巨大等多個(gè)方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務(wù)，就必須大力推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，控制地方融資平臺(tái)舉債。
?。ㄒ唬┲贫▽ｉT地方投融資平臺(tái)法律法規(guī)
地方融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)的一個(gè)主要原因就是地方投融資平臺(tái)仍然是多頭監(jiān)管，各部委對(duì)投融資平臺(tái)的管理各自為政，已出臺(tái)的文件也相對(duì)分散，而且層次較低，難以對(duì)投融資平臺(tái)起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎(chǔ)的對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的投融資平臺(tái)名單存在一定的差異，如果名單都無法確認(rèn)統(tǒng)一，更別提對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和轉(zhuǎn)型。各部委對(duì)投融資平臺(tái)的管理形成共識(shí)是平臺(tái)形成統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)范的前提，因此亟需出臺(tái)專門法規(guī)對(duì)地方投融資平臺(tái)做出統(tǒng)一的規(guī)范。
首先，明確地方政府投融資平臺(tái)的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)范圍、公益性項(xiàng)目范圍、責(zé)任范圍、運(yùn)營(yíng)模式、資金監(jiān)管、項(xiàng)目決策、償還機(jī)制等各方面的內(nèi)容。其次，對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)目前地方融資平臺(tái)進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，掌握地方融資平臺(tái)數(shù)量、類型、運(yùn)營(yíng)狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等，并進(jìn)行分類管理，合理確定政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模上限、償債準(zhǔn)備金、資金用途和債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)等予以明確等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部委共同組建地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，明確對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督、審計(jì)、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。
?。ǘ┘哟笕谫Y平臺(tái)整合重組力度，不斷減少融資平臺(tái)數(shù)量
當(dāng)前數(shù)量眾多的投融資平臺(tái)和快速增長(zhǎng)的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了隱性債務(wù)隱患，因此，未來應(yīng)對(duì)投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模進(jìn)行一定的控制。根據(jù)政府級(jí)別的情況，合理控制其下屬融資平臺(tái)數(shù)量，根據(jù)政府級(jí)別以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的不同，明確其下屬融資平臺(tái)的數(shù)量，并對(duì)其進(jìn)行分類管理，不斷推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。
第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺(tái)。具體措施包括，根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)，提高資源綜合利用效率。一方面，對(duì)縣域的融資平臺(tái)可以合并為一家，對(duì)地級(jí)市以上級(jí)別的融資平臺(tái)可以采取合并重組的方式，對(duì)負(fù)債較高和無投融資業(yè)務(wù)的平臺(tái)進(jìn)行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺(tái)，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行跨區(qū)域的平臺(tái)整合，促進(jìn)城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺(tái)，利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)與集中優(yōu)勢(shì)，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機(jī)制。
第二，嚴(yán)格限制新設(shè)融資平臺(tái)，包括提高地方融資平臺(tái)的公司設(shè)立的品批準(zhǔn)條件，如要求符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、提高注冊(cè)資本（實(shí)收資本）要求，需要有關(guān)部門的審批、按照地區(qū)的行政等級(jí)設(shè)置融資平臺(tái)的數(shù)量上限等。
（三）逐步放開市級(jí)以下地方政府舉債權(quán)
目前《預(yù)算法》只允許省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級(jí)以下地方政府沒有舉債權(quán)，依然無法直接融資，只能由省級(jí)政府代為發(fā)行債券。在未來城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，省級(jí)以下地方融資需求勢(shì)必仍然強(qiáng)烈，如果不能賦予其相應(yīng)的自主融資權(quán)，而仍然采取省級(jí)政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級(jí)以下地方政府仍然會(huì)傾向于通過其他方式來繞過省級(jí)政府來融資，很有可能會(huì)導(dǎo)致地方融資平臺(tái)繼續(xù)存在。因此，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴(kuò)大省級(jí)以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級(jí)政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級(jí)以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級(jí)以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計(jì)劃，增強(qiáng)政府發(fā)債的自主性、靈活性。
?。ㄋ模﹪?yán)控地方融資平臺(tái)舉債，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度
一旦當(dāng)?shù)胤秸@得直接舉債權(quán)，地方融資平臺(tái)對(duì)于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來自地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的障礙也就會(huì)消失，政府推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型意愿也會(huì)得到提升。這種情況，還需要嚴(yán)防地方融資平臺(tái)新增債務(wù)，對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)也實(shí)行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺(tái)新增債務(wù)，并且需要明確這些債務(wù)償債來源，對(duì)于無法說明償債來源的融資平臺(tái)，禁止其新增債務(wù)。并加大對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)管理，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度。一是，可以通過預(yù)算控制、成本控制、財(cái)務(wù)預(yù)警等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；二是，根據(jù)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)承受度，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理工具和策略，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)管理；三是，建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急機(jī)制，尤其是建立針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的危機(jī)處理計(jì)劃。
（五）按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類管理，并制定轉(zhuǎn)型方案
地方融資平臺(tái)主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對(duì)待地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方面，也需要從融資平臺(tái)從事的業(yè)務(wù)入手。如果是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，這些就應(yīng)該納入到政府財(cái)政預(yù)算。如果不是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生的債務(wù)，都應(yīng)該是由融資平臺(tái)自身來進(jìn)行償還，而不能由財(cái)政資金來償還。因此，對(duì)融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行界定和分類成為推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。界定清楚之后，對(duì)于同一政府所屬融資平臺(tái)，應(yīng)將所有事經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的融資平臺(tái)進(jìn)行整合重組，與政府進(jìn)行剝離，按照市場(chǎng)化要求開展業(yè)務(wù)。對(duì)于完全公益性質(zhì)融資平臺(tái)，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務(wù)就是地方政府的債務(wù)，將其債務(wù)納入到地方財(cái)政預(yù)算。待時(shí)機(jī)成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對(duì)于從事準(zhǔn)公益性質(zhì)具有一定收益的融資平臺(tái)，可以引進(jìn)社會(huì)資本，進(jìn)行混合所有制改革，推動(dòng)融資平臺(tái)逐步轉(zhuǎn)型。
?。┑胤饺谫Y平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革
融資平臺(tái)作為一種特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國(guó)有改革范疇，因此，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也需要配套國(guó)有企業(yè)改革。沒有國(guó)企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺(tái)仍然依賴地方政府，對(duì)地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國(guó)有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨(dú)立法人較弱，無法完全市場(chǎng)化的自主運(yùn)營(yíng)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)融資平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的自主運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺(tái)的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務(wù)。
?。ㄆ撸┩苿?dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展模式，為轉(zhuǎn)型提供業(yè)務(wù)支撐
作為地方融資平臺(tái)，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補(bǔ)血才能生存下去。因此，要推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)發(fā)展問題，為融資平臺(tái)找到一個(gè)穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。能否推進(jìn)創(chuàng)新、培育具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的業(yè)務(wù)和盈利增長(zhǎng)點(diǎn)是地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。地方投融資平臺(tái)只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營(yíng)能力的準(zhǔn)市場(chǎng)化主體。
從目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司業(yè)務(wù)拓展路徑來看，大多是業(yè)務(wù)都是沿著土地一級(jí)開發(fā)價(jià)值鏈進(jìn)行縱向的前后延伸以及相關(guān)多元化發(fā)展而來。對(duì)于擁有土地和房產(chǎn)類資產(chǎn)的地方投融資平臺(tái)，可以直接進(jìn)行開發(fā)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)企業(yè)，圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級(jí)和二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)；或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回獲得收益。對(duì)于擁有地方國(guó)有企業(yè)股權(quán)，地方融資平臺(tái)可以轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本管理公司或控股型的集團(tuán)公司，作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，代行地方國(guó)資委的出資人職能。同時(shí)利用其資本收益參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購(gòu)基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實(shí)體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長(zhǎng)為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。
?。ò耍┩苿?dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要配套措施，并提供必要支持
地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營(yíng)能力的市場(chǎng)化主體，但要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中出臺(tái)配套措施以做好職工的安置工作，對(duì)平臺(tái)公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺(tái)公司注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高平臺(tái)公司資產(chǎn)的質(zhì)量，對(duì)于轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予支持，但其債務(wù)由企業(yè)自身來承擔(dān)，不能納入政府預(yù)算，等等。地方投融資平臺(tái)如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。
?。ň牛┩苿?dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型還應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、區(qū)別對(duì)待原則
地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是政府一項(xiàng)重大的改革，地方政府對(duì)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)分清重點(diǎn)和難點(diǎn)，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進(jìn)的方式，通過先易后難，同時(shí)，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有的投融資平臺(tái)已由單純的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營(yíng)商，有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化投資公司，并具有了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，正在逐步向全國(guó)拓展業(yè)務(wù)，有的則肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺(tái)仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺(tái)，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性收入均很少，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力很薄弱。因而，在推動(dòng)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對(duì)待，因地制宜，防止一刀切。對(duì)于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)推動(dòng)積極轉(zhuǎn)型。對(duì)于中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方投融資平臺(tái)的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，對(duì)于發(fā)展較好的投融資平臺(tái)可以推動(dòng)轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的投融資平臺(tái)通過循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型。