編者語：
郭樹清自2011年10月正式就任中國證監(jiān)會第六任主席以來，以平均每4天推出一項(xiàng)新政策的速度，掀起了一股前所未有的改革旋風(fēng)。
債券市場崛起：信用的曙光
郭樹清（國家證監(jiān)會主席）
中小企業(yè)私募債破冰
中小企業(yè)私募債近日正式開閘。業(yè)界欣喜地看到，這一創(chuàng)新融資品種不再需要監(jiān)管部門審批，實(shí)行完全意義上的備案制，中介結(jié)構(gòu)承擔(dān)了更多的責(zé)任；且因?yàn)闊o需增信和擔(dān)保，它也更像真正的信用債。
中小企業(yè)私募債起航，既是交易所債券市場崛起的序章，也讓中國資本市場看到了從行政審核回歸市場約束的曙光。.十多年前，郭樹清仍在央行工作，就已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)發(fā)展債券市場的重要性。彼時他的出發(fā)點(diǎn)主要是分散銀行體系的風(fēng)險，同時也希望借發(fā)展信用債，建立介于銀行貸款和發(fā)行股票之間的融資渠道，更好滿足社會多元化的投融資需要。他也較早地研究了美國的市政債，主張借鑒和改良后將其引入中國，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供低成本的資金，增加地方政府的債務(wù)透明度，建立地方財政資金使用的約束機(jī)制。
中國資本市場長期以來重股輕債，與一些成見不無關(guān)系。比如，有人認(rèn)為，企業(yè)或者醫(yī)院、學(xué)校這些機(jī)構(gòu)發(fā)債的風(fēng)險大，容易出現(xiàn)償債風(fēng)險，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定、不和諧的問題。但其實(shí)，對于同一家企業(yè)，允許其發(fā)債和允許其發(fā)股的風(fēng)險是相似的，債券發(fā)行和股權(quán)發(fā)行的條件也基本一致。只不過投資股票更看重企業(yè)的成長性，而對于債券的投資者而言，企業(yè)的現(xiàn)金流和支付能力更重要。不過，有垃圾債就有垃圾股，投資者應(yīng)當(dāng)都應(yīng)當(dāng)審慎對待客觀存在的風(fēng)險。
十多年來，由于債券市場不發(fā)達(dá)，大量資金涌入股票市場，不但推高了市盈率，還使得通過發(fā)行審批的企業(yè)從市場中一下子拿到遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其實(shí)際所需的資金，造成資金的閑置浪費(fèi)，也不利于對這些企業(yè)形成資本的約束。
發(fā)展信用債市場的現(xiàn)實(shí)阻礙不在于企業(yè)的償債風(fēng)險，而是政府行政審批造成的隱性信用背書?？陀^來看，審批并不能保證發(fā)行人的質(zhì)量和誠信，不利于投資者形成關(guān)注信用風(fēng)險的意識和能力，對發(fā)行人也構(gòu)不成實(shí)質(zhì)性約束。
債券市場改革能否取得進(jìn)展取決于相關(guān)部委能否放下利益糾葛按照國務(wù)院要求，人民銀行、發(fā)改委和證監(jiān)會已經(jīng)初步建立了公司信用類債券的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。證監(jiān)會正在推進(jìn)債券市場制度規(guī)范的"五個統(tǒng)一"，即統(tǒng)一準(zhǔn)入條件、信息披露標(biāo)準(zhǔn)、資信評級要求、投資者適當(dāng)性制度和投資者保護(hù)制度，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)場內(nèi)、場外市場互聯(lián)互通，逐步建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一的債券市場。
證監(jiān)會提出的這一改革思路，與新股發(fā)行體制改革在基本理念上是一致的，都在淡化行政審批、強(qiáng)化信息披露。由于債券市場上主要是機(jī)構(gòu)投資者，相對于散戶主導(dǎo)的股票市場，其改革推進(jìn)的難度相對要小一些，不必過多擔(dān)心對市場的沖擊。但是，改革能否取得進(jìn)展，更多取決于幾個相關(guān)的部委能否放下部門利益的糾葛，從大局出發(fā)，共同推動債券市場的統(tǒng)一監(jiān)管。需要簡政放權(quán)的不止證監(jiān)會一家，國家發(fā)改委和央行都應(yīng)該舍得放手自己的"孩子"，特別是央行近年來推出的幾個還算成功的固定收益品種。
地方政府從政績出發(fā)威脅信用債市場的長期發(fā)展另一種政府的隱性擔(dān)保很容易被忽視，卻同樣威脅信用債市場的長期發(fā)展，可能累積成系統(tǒng)性風(fēng)險。這就是地方政府從政績出發(fā)，為了鼓勵本地企業(yè)參與資本市場創(chuàng)新而給予的財政補(bǔ)貼。在最近公開披露材料的幾十家中小企業(yè)私募債發(fā)行人中，有不少獲得了地方政府的財政貼息。
中小企業(yè)私募債給中小企業(yè)提供了成本低于高利貸的正規(guī)融資渠道。為了進(jìn)一步降低企業(yè)的融資成本，交易所在這一品種推出前夕，取消了強(qiáng)制性增信要求。這實(shí)際上更符合信用債中高收益?zhèn)谋举|(zhì)——發(fā)行人需要以較高的利率補(bǔ)償對投資者的風(fēng)險給予補(bǔ)償，同時真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的做好信息披露工作。市場的機(jī)制已經(jīng)能夠解決問題，本來已經(jīng)不需要政府做什么。
政府給予貼息，固然能吸引企業(yè)"吃螃蟹"，地方政府也取得了支持中小企業(yè)融資的政績，但是，這種做法卻干擾了市場的價格機(jī)制，讓不怎么缺錢的公司獲得融資，對沒有獲得貼息的企業(yè)卻顯失公平，也是滋生尋租和腐敗的溫床。此外，政府給予貼息也是一種隱性的擔(dān)保，無形中提高了中小企業(yè)私募債的評級，降低了發(fā)行利率。如果說，首批中小企業(yè)私募債為了加強(qiáng)宣傳效果，政府積極介入還情有可原，那么，從長期來看，政府一定需要強(qiáng)烈自我約束意識，不去碰那些本來屬于市場的東西。
債券市場的下一塊"處女地"將是地方政府發(fā)行市政債
除了進(jìn)一步發(fā)展信用債，債券市場的下一塊"處女地"將是地方政府發(fā)行的市政債。欠債還錢，與單純依靠銀行貸款從事地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，債券融資的約束力更大，可以有效分散地方融資平臺的風(fēng)險。由于有強(qiáng)制性的信息披露要求，市政債還能夠提高地方政府的債務(wù)透明度，有利于社會公眾的監(jiān)督，對改進(jìn)地方政府的行政方式也有深遠(yuǎn)的意義。在更深層次，有了自己的融資手段，地方對中央財政的依賴也將減少；一些重點(diǎn)項(xiàng)目可以改由地方用發(fā)債資金投資，在信息和監(jiān)管上更有優(yōu)勢，債務(wù)的約束機(jī)制也得以體現(xiàn)，效果將好于中央直接投資的粗放模式。
美國市政債券滿足了公共部門、公共項(xiàng)目大規(guī)模、長期性、低成本資金的需求。隨著美國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)美國公共服務(wù)部門以及公共項(xiàng)目所需資金日益增大，一般的企業(yè)債券、股票以及銀行貸款等不能有效滿足這一現(xiàn)實(shí)的金融服務(wù)需求。在此背景下，市政債券市場應(yīng)運(yùn)而生，主要用于公益事業(yè)、機(jī)場、公路、大學(xué)、醫(yī)院、住房、環(huán)境設(shè)施和慈善服務(wù)等目的，為美國地方政府的公用事業(yè)提供了大量低成本的長期資金。
市政債券可以享受稅收優(yōu)惠，這種投資工具因而廣受歡迎，擁有良好的投資者基礎(chǔ)。美國的市政債市場與股票市場、國債市場和企業(yè)債市場并列為四大資本市場。同時，美國建立了從募集、使用到償還的一整套制度安排，保證了市政債的穩(wěn)定和安全。
首先，聯(lián)邦政府和地方議會共同對市政債實(shí)施監(jiān)管。聯(lián)邦政府要求此類債券籌集的資金必須用于公共事業(yè)，不得用于套利交易。地方議會則會根據(jù)州一級的法律，對發(fā)債數(shù)量施加限制，其發(fā)行也必須得到地方議會的同意。
其次，市政債券還本付息的資金來源、違約賠償和政府年度收入與年度償債之間的比率也有嚴(yán)格的規(guī)定，例如，市政債券的年度債務(wù)支出不得超過年度收入的10%。發(fā)行市政債還必須得到信用評級公司的增信。由于有這些較強(qiáng)的制度約束和控制手段，美國市政債發(fā)展至今保持了較低的違約率。
去年年底，中國已經(jīng)開始試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，但至今沒有下文，且"自行發(fā)債"與"自主發(fā)債"尚有不小的距離。如果中國版的市政債能很快推出，可以在初期由中央政府按照宏觀經(jīng)濟(jì)的情況，以及各省的財政指標(biāo)制定發(fā)債比例。能否發(fā)債應(yīng)由地方人大討論批準(zhǔn)，并引入中介機(jī)構(gòu)開展評估。
為了加強(qiáng)市場約束，促進(jìn)市政債的發(fā)行主體向投資者真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的披露信息，可以考慮借鑒股票市場QFII制度的經(jīng)驗(yàn)，引入國外成熟市場的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)和投資風(fēng)格穩(wěn)健的機(jī)構(gòu)投資者。境外機(jī)構(gòu)更傾向于完全市場化的行為取向，對于中國資本市場中"礙于面子"、"人情投票"等固有文化能夠形成沖擊，促進(jìn)市場機(jī)制的發(fā)育和成熟。
相對股票市場，債券的專業(yè)性可能更強(qiáng)。投資者除了發(fā)行人基本面，還要關(guān)注違約風(fēng)險。長期以來，證監(jiān)會一直以股票審核為主，在債券監(jiān)管方面的人才和經(jīng)驗(yàn)尚需積累。交易所即將推出國債期貨，但是，更多的風(fēng)險管理工具還有待研究和開發(fā)。地方政府對于發(fā)債的約束機(jī)制更需要摸索和熟悉。這是一個全新的領(lǐng)域，也將是一個蓬勃的市場。