進(jìn)入PPP項(xiàng)目落地開花的第二個(gè)年頭，新一輪政策措施或又將繼續(xù)助力這一資本“盛宴”成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。近日，有消息稱，為加快PPP模式的推廣進(jìn)度、提高項(xiàng)目簽約率，相關(guān)部門正醞釀推出一系列政策措施，包括完善物有所值評(píng)價(jià)指引、PPP法征求意見稿等頂層設(shè)計(jì)，而在這一輪利好的刺激下，許多業(yè)內(nèi)人士也預(yù)計(jì)今年P(guān)PP項(xiàng)目簽約落地率將大幅提升。
然而，PPP項(xiàng)目雖已在去年成為最受矚目的焦點(diǎn)，賺足了眼球，卻也陷入了“叫好不叫座”的尷尬境地。數(shù)據(jù)顯示，去年各地推出的PPP項(xiàng)目中，僅有10%左右的項(xiàng)目得到了社會(huì)資本的回應(yīng)。
緣何出現(xiàn)這種局面？在許多業(yè)內(nèi)人士看來，PPP項(xiàng)目背后的制度規(guī)劃和法律體系依然還存在漏洞，由此可見，我國的PPP項(xiàng)目建設(shè)或許還將走一段改革之路。那么，伴隨著今年供給側(cè)改革的不斷發(fā)力，PPP項(xiàng)目建設(shè)又能在其中發(fā)揮怎樣的作用？新一年P(guān)PP項(xiàng)目又將如何開展？
新一輪“盛宴”開啟
伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷在擴(kuò)大，這無疑使得曾經(jīng)完全由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式走向了改革，由此，PPP模式成為了基建投融資改革的重要方向。
去年年初以來，隨著各省市PPP項(xiàng)目庫的不斷設(shè)立，PPP項(xiàng)目也實(shí)現(xiàn)了落地開花，而為加快新一年P(guān)PP模式的推廣進(jìn)度，相關(guān)部門正醞釀推出一系列政策措施，以推進(jìn)新一年P(guān)PP項(xiàng)目的簽約率。
近日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任焦小平表示，財(cái)政部將于今年啟動(dòng)“財(cái)政部國家PPP管理平臺(tái)”，屆時(shí)所有的項(xiàng)目描述、簽約情況、實(shí)施進(jìn)展情況、地方政府債務(wù)與或有債務(wù)情況都將會(huì)在平臺(tái)上公布，著力以全透明的信息披露充分保護(hù)社會(huì)資本方的利益。
這也意味著，該平臺(tái)投入運(yùn)行后，PPP項(xiàng)目的簽約情況將被及時(shí)跟蹤，社會(huì)資本方可以更方便地選擇投資機(jī)會(huì)。
同時(shí)，財(cái)政部日前公布的PPP項(xiàng)目“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策也將從今年開始實(shí)施。“該政策將從根本上改變地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，從將PPP項(xiàng)目視為向中央要政策、要錢的融資通道轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)吸收社會(huì)資本，保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。同時(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)公司將存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，將在一定程度上化解地方政府存量債務(wù)，減輕地方政府財(cái)政壓力。”平安證券分析師魏偉對(duì)這一政策解讀道。
與此同時(shí)，全國PPP基金投資的第一單項(xiàng)目也在本月開始投入運(yùn)行，江蘇省財(cái)政廳2月4日對(duì)外宣布稱，江蘇省簽下了PPP融資支持基金的首個(gè)投資項(xiàng)目，即以股權(quán)方式對(duì)徐州市城市軌道交通2號(hào)線一期工程項(xiàng)目投資4億元。
中投顧問產(chǎn)業(yè)與政策研究中心主任扈志亮在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示：“在經(jīng)過兩年多的摸索后，無論是政府還是社會(huì)資本對(duì)PPP模式的認(rèn)知程度都有了提高，各地政府在積極推廣PPP模式方面做了大量工作，社會(huì)關(guān)注度和社會(huì)資本參與的積極性也逐漸提高，隨著PPP相關(guān)頂層設(shè)計(jì)制定落實(shí)，今年P(guān)PP項(xiàng)目簽約率或會(huì)較以往有一定提升。”
同時(shí)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來成認(rèn)為，今年的PPP項(xiàng)目進(jìn)展將是上升的趨勢(shì)，他在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)表示：“從目前企業(yè)和社會(huì)各個(gè)方面的關(guān)注程度來看，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)還是較為關(guān)注，在政府、企業(yè)還有學(xué)術(shù)方面的共同關(guān)注下，PPP項(xiàng)目建設(shè)今年應(yīng)該擁有較好的發(fā)展勢(shì)頭。同時(shí)，目前財(cái)政部和國家發(fā)改委合力進(jìn)行了兩期PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，相信在各方面的推動(dòng)下PPP建設(shè)可能會(huì)有比較好的發(fā)展。”
緩慢發(fā)展的背后
盡管PPP項(xiàng)目建設(shè)的形勢(shì)大好，但縱觀去年以來的PPP項(xiàng)目進(jìn)展卻是緩慢的。
有資料顯示，去年各地推出的PPP項(xiàng)目中，僅有10%左右得到社會(huì)資本回應(yīng)。實(shí)際上，早在2014年11月底，財(cái)政部就確定了總投資1800億元的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，分布在江蘇、安徽等15個(gè)省市。然而，截至2015年中旬，全國各地推出的PPP項(xiàng)目總投資額僅為3萬億元。
PPP的發(fā)展速度遠(yuǎn)不及預(yù)期，隨后，財(cái)政部開始力推這些項(xiàng)目“開花結(jié)果”，并放出“狠話”：“示范項(xiàng)目不能采用PPP模式或一年后仍未進(jìn)入采購階段，將被踢出示范項(xiàng)目名單。”
在扈志亮看來，有多個(gè)方面的原因?qū)е铝薖PP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，“第一，政府的前期準(zhǔn)備工作相對(duì)較弱，一些政府缺乏PPP相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備，缺少專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)作；第二，地方政府與社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)識(shí)及期望存在差異，缺乏一個(gè)規(guī)范的運(yùn)用程序來平衡二者的關(guān)系；三是國內(nèi)PPP理論和實(shí)踐水平比較低，很多核心機(jī)制都比較模糊，實(shí)施過程也就相對(duì)謹(jǐn)慎。”
財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞指出，很多地方的認(rèn)識(shí)局限在緩解債務(wù)壓力上，將PPP作為又一次“甩包袱”，“一些地方將PPP等同于新的融資渠道，通過保底承諾，回購安排等，將部分項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。”
對(duì)此，中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授喻文光也認(rèn)為，“叫好不叫座”的一個(gè)重要問題是：“并不是所有的項(xiàng)目都適合做PPP，它適用于有盈利性質(zhì)項(xiàng)目，而一些公益項(xiàng)目，還是需要政府財(cái)政支出的。”
溫來成認(rèn)為，造成PPP發(fā)展緩慢的原因主要來自于其背后的法律法規(guī)以及制度建設(shè)的不健全。“首先，國家現(xiàn)行的關(guān)于PPP建設(shè)的法治制度還不健全，現(xiàn)階段國家沒有頒布專門針對(duì)PPP項(xiàng)目管理的法律制度，雖然合同法和政府采購法能夠予以一定的法律支持，但是一些PPP項(xiàng)目中的核心問題靠現(xiàn)有制度解決不了；其次，民營(yíng)企業(yè)還是對(duì)地方政府信譽(yù)有一定擔(dān)憂，由于地方政府一貫存在的"一朝政府一朝政策"的做法，容易造成一些簽訂的合同到項(xiàng)目落地時(shí)就產(chǎn)生變化，這個(gè)對(duì)社會(huì)資本參與積極性的影響比較大。”
溫來成同時(shí)指出，“關(guān)于PPP的法律制度設(shè)計(jì)，現(xiàn)在財(cái)政部正在進(jìn)行政府與社會(huì)資本合作立法的調(diào)研和咨詢，如果這個(gè)法律制度能夠早點(diǎn)出臺(tái)對(duì)財(cái)政部以及發(fā)改委未來的合作也將帶來有利作用，能夠?yàn)樨?cái)政部和發(fā)改委的協(xié)同合作起到有利的支撐。”
發(fā)力供給側(cè)改革“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻。”在業(yè)內(nèi)PPP被如此形容。
財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心副主任焦小平說：“曾經(jīng)，PPP更多是地方政府資金供給不足，解決融資問題的手段，關(guān)注短期效益；以后，更多是要從治理和現(xiàn)代管理層面考慮，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和整體性，注重質(zhì)量。”
在以往的經(jīng)驗(yàn)中可見，企業(yè)的許多顧慮都集中在政府的商業(yè)意識(shí)和契約精神上，想要打消企業(yè)的顧慮，更重要的是在依法合規(guī)上做工作，以確保政府嚴(yán)格履約。
扈志亮表示：“想要提高PPP項(xiàng)目的成功率，首先，要建設(shè)信譽(yù)機(jī)制，解決政府和企業(yè)之間的信任問題；其次，應(yīng)該建立一個(gè)項(xiàng)目審核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量；另外，要規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)過程，讓項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行；再者政府應(yīng)該更積極地推進(jìn)PPP項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)，做好前期準(zhǔn)備工作。”
扈志亮同時(shí)指出，在當(dāng)下最火熱的供給側(cè)改革中，PPP項(xiàng)目將會(huì)起到一定作用。
“國內(nèi)PPP項(xiàng)目主要集中在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，很多項(xiàng)目關(guān)系到重大國計(jì)民生，推廣PPP模式就是公共服務(wù)供給機(jī)制改革的重要內(nèi)容，對(duì)供給側(cè)改革有著重要的意義。”扈志亮說。
實(shí)際上，從今年初召開的地方兩會(huì)上可以看出，各個(gè)地方均把穩(wěn)增長(zhǎng)放在了地方發(fā)展的重要位置上。其中，除了強(qiáng)調(diào)多舉措推動(dòng)房地產(chǎn)去庫存以外，涵蓋市政、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資已成為各地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的主要抓手。
溫來成表示：“供給側(cè)改革是指目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程當(dāng)中有一些方面供給不能滿足，而這其中很重要的方面就是社會(huì)公共服務(wù)的不能滿足，而PPP項(xiàng)目建設(shè)就是在滿足對(duì)公共服務(wù)方面的需求?，F(xiàn)階段的醫(yī)療衛(wèi)生與教育方面的供給側(cè)都存在很大問題，而PPP項(xiàng)目中既有醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目也有教育項(xiàng)目，因此可以通過PPP建設(shè)來改善這方面公共服務(wù)的需求，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。”
來源：中國產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào) （發(fā)展運(yùn)營(yíng)部 周泓沛）