最近，財政部公布了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，加上去年1月1日起施行的新預算法，2014年9月國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，以及2015年5月財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合出臺的《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》等相關(guān)法律法規(guī)或文件，標志著我國地方債管理走上了法治化軌道。

　　從地方債過去的“暗箱操作”到現(xiàn)在的“合法轉(zhuǎn)正”，可以看出我國治理地方債的思路是在法治的前提下，“暗債”轉(zhuǎn)“明債”，“開前門”、“堵后門”，通過賦予地方政府合法舉債之權(quán)，將地方債分類納入預算管理，并施以限額管理，制止地方政府在舉債上的“隨意性”。

　　根據(jù)審計署2013年12月發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，地方債可劃分政府負有償還責任的債務(wù)和或有債務(wù)兩大類。前一類債務(wù)因為具有確定性，因此較容易管理和控制風險；而后一類債務(wù)，因債務(wù)人違約的可能性不確定，導致政府救助的規(guī)模數(shù)額難確定，因此管理和控制風險的難度較高。從這個意義上，當新預算法為地方政府發(fā)行債券開了“綠燈”后，管控地方債風險，除了地方政府以債券形式存在的直接債務(wù)，也需同時進一步關(guān)注地方政府的或有債務(wù)。

　　從國際經(jīng)驗看，即便是法律允許地方政府可以發(fā)行債券的國家，都有可能存在突破法定債務(wù)限額而不反映在預算報表中的債務(wù)。這種現(xiàn)象，不但國外存在，在預算法未修訂之前，我國也存在。舊預算法雖然嚴格限制地方政府發(fā)債，實行“收支平衡，略有結(jié)余”的預算原則，但自20世紀90年代以來，地方政府的債務(wù)融資活動從未停止過，它們往往采取變通方式，繞過法律的限制，采取諸如城投公司或融資平臺等形式進行債務(wù)融資。這種債務(wù)，就屬于地方政府的或有債務(wù)；因其形成的債務(wù)風險不易被發(fā)現(xiàn)，所以也常常被稱為隱匿的債務(wù)風險。

　　在新預算法為地方政府發(fā)行債券提供了法律依據(jù)，并通過債務(wù)限額管理等措施對地方債加強管理后，會不會再出現(xiàn)變相舉債的現(xiàn)象，形成地方政府的或有債務(wù)，是一個很值得關(guān)注的問題。眼下，各地PPP項目如火如荼，不同形式的產(chǎn)業(yè)基金方興未艾。它們的蓬勃發(fā)展，一方面有助于調(diào)動社會資本參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)或提供以及實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的積極性，另一方面，其背后可能引致的債務(wù)風險需要引起重視，并采取具體措施，防微杜漸。

　　某種意義上，推廣PPP，是基于將PPP當作一種緩解地方政府債務(wù)負擔的融資工具的邏輯。然而，如果PPP項目實施不當，也會存在潛在的債務(wù)風險。比如，PPP項目若是主要依靠銀行融資，而銀行常常需要一定的還款承諾，政府提供的隱性擔保則會成為政府或有債務(wù)的來源；再如，如果推出的PPP項目為了吸引社會資本而把回報率定得過高，當運營過程中達不到合同約定的回報率時，政府部門就很可能被要求彌補收入缺口；還有，一旦PPP項目失敗，當項目參與各方無力承擔相應(yīng)的損失時，政府的必要介入也會形成政府額外的支出責任。這些都會引發(fā)潛在的債務(wù)風險。

　　就各種形式的產(chǎn)業(yè)基金而言，也存在類似的債務(wù)風險。產(chǎn)業(yè)基金的投向多是收益率低、回收期長的基礎(chǔ)公共設(shè)施領(lǐng)域，社會資本的參與熱情有限。為了增加吸引力，不排除有的地方存在明股實債的操作安排。也就是，在基金融資上，地方財政出具所謂的“安慰函”，并以諸如土地收入等收入形式做保證；在基金投資回報上，有非常明確的固定回報率；在基金退出上，規(guī)定了一定時期后政府回購。這種名義上的股權(quán)投資，在做大產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的同時，地方債務(wù)風險也會相應(yīng)增加。

　　可見，即使存在法律約束或是債務(wù)限額約束，仍可能存在債務(wù)融資上的“制度創(chuàng)新”，增加債務(wù)風險。從而，也就為管控地方債務(wù)風險提出了新的要求。

　　第一，進一步明確地方政府的舉債范疇。除了地方政府債券，應(yīng)考慮將地方政府投資入股的實體機構(gòu)的債務(wù)融資活動需納入地方債務(wù)風險管控的視野，以應(yīng)對可能出現(xiàn)的預算外債務(wù)融資行為。

　　第二，健全地方債務(wù)風險監(jiān)控響應(yīng)機制。對于采取變通方式繞開法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定而新出現(xiàn)的債務(wù)融資行為，應(yīng)及時辨別確認是否可導致潛在的地方債務(wù)風險，并采取相應(yīng)措施將風險化解到最低限度。

　　第三，進一步明確各級政府在地方債務(wù)風險管控上的權(quán)責。按照激勵相容的原則，中央與地方在地方債務(wù)管理中的權(quán)限劃分應(yīng)有明確具體的規(guī)定，避免在長期博弈中形成道德風險，防止債務(wù)風險層層上移，最后不得不由中央財政兜底。

　　第四，重視PPP項目或產(chǎn)業(yè)基金所形成的潛在的債務(wù)風險。在推廣PPP項目、建立產(chǎn)業(yè)基金時，應(yīng)本著實際需要的原則，量力而行，切莫寄望其成為減輕短期地方債務(wù)負擔的主要工具，否則很可能是未來地方債務(wù)風險的引爆源。

　　總而言之，管控地方債務(wù)風險，防患于未然是關(guān)鍵，等到問題出現(xiàn)時再去解決問題往往要耗費更大的成本。

來源：經(jīng)濟參考報 （發(fā)展運營部 周泓沛）