●從法律關(guān)系角度分析，地方政府對地方政府債務(wù)平臺的貸款并不承擔(dān)直接償還責(zé)任，但是地方政府的擔(dān)保人角色使得這些債務(wù)在難以償付時，將直接轉(zhuǎn)化為地方政府的負(fù)債。

●在單一制政體下，地方政府遠(yuǎn)不是一個獨立債務(wù)人主體，其財政債務(wù)風(fēng)險的后果仍需要中央政府來負(fù)擔(dān)，“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”，“地方債務(wù)風(fēng)險中央不管”思路走不通。

●目前的過渡性的《處置預(yù)案》難以從根本上解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，應(yīng)綜合借鑒運用財政及破產(chǎn)法手段，在立法上進行頂層設(shè)計，制定更全面的《地方政府債務(wù)風(fēng)險處置條例》。

2016年11月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（以下簡稱《處置預(yù)案》），其中包含“地方財政重整計劃”的內(nèi)容。由于《處置預(yù)案》類似于用破產(chǎn)法的邏輯管控地方政府性債務(wù)風(fēng)險，因此有人將其稱為中國版的地方政府破產(chǎn)法。實際上，《處置預(yù)案》遠(yuǎn)非我們臆想的地方政府債務(wù)處置法。如何看待現(xiàn)在愈演愈烈的地方政府債務(wù)風(fēng)險？地方政府債務(wù)風(fēng)險處置有何“高招”？這還得先厘清地方政府財政困境的緣起。

地方債務(wù)成為央地兩級政府頭疼問題

我國是單一制多民族國家，“央地關(guān)系”始終是國家財政體制的焦點。自1994年推行的分稅制財政預(yù)算體制改革，形成了中央與地方之間所謂“分灶吃飯”的體制，有人指出這是事實上的“財政聯(lián)邦制”。但此“財政聯(lián)邦制”傾斜性地向中央配置資源，財政收入大頭歸中央。由于事權(quán)大量下放到省級及以下地方政府，而財政權(quán)又緊握在中央，央地事權(quán)與財權(quán)不匹配的矛盾日漸尖銳。

對地方政府來說，投資建設(shè)“鐵公基”，既能顯著拉動經(jīng)濟增長，又能造就政績工程。但這意味著需要大筆資金支持，且資金的運轉(zhuǎn)周期較長、收益率較低。作為政府性基金預(yù)算的土地出讓金一時間成為地方政府在稅收收入不足之外能夠彌補開支平衡的重要來源，“土地財政”一時成為全國大部分地方政府財政的主要支撐。

隨著中央對房地產(chǎn)調(diào)控政策的趨緊以及土地資源的不可持續(xù)，土地財政受到約束。由于舊《預(yù)算法》并未賦予地方政府適格發(fā)債主體的權(quán)力，地方政府不得不將收入渠道轉(zhuǎn)向另一條高風(fēng)險但短期收益明顯的道路——搭建地方政府債務(wù)平臺，以政府信用為背書向政策性銀行及商業(yè)銀行大規(guī)模借貸。

從法律關(guān)系角度分析，地方政府對地方政府債務(wù)平臺的貸款并不承擔(dān)直接償還責(zé)任，但是地方政府的擔(dān)保人角色使得這些債務(wù)在難以償付時，將直接轉(zhuǎn)化為地方政府的負(fù)債?？紤]到眾多地方政府債務(wù)平臺缺乏實有資產(chǎn)支撐，又非市場化運作，效率效益低下，抵抗風(fēng)險能力疲弱，有可能累積成引爆金融風(fēng)險的一顆定時炸彈。根據(jù)2015年8月29日全國人大常委會批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》顯示，截至2015年末地方政府的債務(wù)限額為16萬億元，實際債務(wù)率達(dá)89.2%，其中同時還提到地方政府或有債務(wù)為8.6萬億元，2016年全國人大批準(zhǔn)的新增地方政府債務(wù)限額為1.18萬億元。事實上，在地方政府未有自己的資產(chǎn)負(fù)債表的情況下，地方政府性債務(wù)的真實規(guī)模難以進行全口徑統(tǒng)計。

如何處置規(guī)模愈來愈大的地方債務(wù)問題是一個令央地兩級政府都頭疼的問題。

地方債務(wù)中央不管的思路走不通

處置地方債務(wù)的“高招”在哪里？破產(chǎn)法思維或許能為我們提供一條破解路徑。

我國現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》并未將地方政府囊括在債務(wù)人范疇，但這并不意味著政府債務(wù)風(fēng)險處置不能運用破產(chǎn)方法。此次《處置預(yù)案》中提出“地方財政重整計劃”的概念，實質(zhì)上就是借鑒了破產(chǎn)法的重整制度原理，但其并未將破產(chǎn)法的邏輯一以貫之。如《處置預(yù)案》中明確“中央實行不救助原則”，雖意在強化地方債務(wù)地方還債的意識，但在單一制政體下地方政府遠(yuǎn)不是一個自我責(zé)任的獨立債務(wù)人主體，其財政債務(wù)風(fēng)險的后果仍需要中央政府來負(fù)擔(dān)，“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”，“地方債務(wù)風(fēng)險中央不管”思路走不通。

從長遠(yuǎn)看，強化并完善現(xiàn)有“財政聯(lián)邦制”較為符合我國央地財政關(guān)系的實際。我國東西南北地方差異較大，財政上由中央掌握較多資源進行蛋糕分配的作法效率較低，而財政轉(zhuǎn)移支付制度和通過“限額分配方式”進行管理，易滋生“跑部錢進”等腐敗問題。在解決央地財政關(guān)系上，關(guān)鍵還是著力探索中央下放財權(quán)、地方自擔(dān)債務(wù)風(fēng)險、依法保護債權(quán)人利益、中央嚴(yán)監(jiān)管強約束、負(fù)責(zé)但不包辦的道路。

盡快推進地方政府發(fā)債資格進程

理順中央和地方政府的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系，徹底下放財權(quán)，除了改革現(xiàn)有央地稅收分配比例關(guān)系之外，還應(yīng)該允許地方政府有一定的發(fā)債權(quán)。

2014年新修訂的《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債的主體資格，但同時限定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”

2014年5月22日，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，確立了十個地區(qū)的地方政府發(fā)債主體資格?，F(xiàn)在應(yīng)該盡快在試點經(jīng)驗成熟的基礎(chǔ)上，推進放開地方政府發(fā)債資格的進程。同時，應(yīng)當(dāng)對地方政府發(fā)債規(guī)模、用途、主體、項目投入與執(zhí)行、還債期限、償還資金來源及法律責(zé)任等實行法治約束與后期監(jiān)管舉措。

建立地方債務(wù)風(fēng)險處置辦法體系

從破產(chǎn)法的角度審視地方政府的發(fā)債與債務(wù)處置，還應(yīng)當(dāng)有相配套的措施。一方面，地方政府要建立發(fā)布自己獨立的資產(chǎn)負(fù)債表，使債權(quán)人與投資者對地方債務(wù)風(fēng)險一清二楚，各市場主體對地方政府的償付能力具備判斷依據(jù)；另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)提高財政預(yù)算的透明度，提高地方財政自治能力，推進陽光化舉債，讓財政民主落地，通過強監(jiān)督方式有效預(yù)防降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

我國當(dāng)前地方政府債券，按照資金用途分為一般債券和專項債券。從法律角度看，兩者的擔(dān)保物不同，前者是以一般公共預(yù)算收入償還，后者是以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。預(yù)期償付能力不同的債券體現(xiàn)在債券市場上，自然會有不同的信用評級。對地方政府發(fā)行的債券進行分類有利于樹立地方政府的信用意識，但應(yīng)提高用以擔(dān)保的財政收支及具體運營項目的運營狀況的情況披露，才能使得信用評級更為有的放矢，運用市場信用機制的調(diào)節(jié)作用控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

在確保對地方政府財政松綁的同時，應(yīng)建立配套的地方債務(wù)風(fēng)險處置辦法體系，具體包含三個層次的方案：

第一，地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警預(yù)防方案。

比如本次中央政府頒發(fā)的《處置預(yù)案》，重點即是建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)體系、信息披露制度及防范舉措。此外，還應(yīng)當(dāng)對地方政府的發(fā)債程序、抵押設(shè)定進行法律約束，確保地方政府按照法定程序、按照需要發(fā)債。對發(fā)債的資金投向要嚴(yán)格設(shè)定，應(yīng)嚴(yán)格限制發(fā)行城投債，盲目擴大增量并不符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精神要求。更應(yīng)禁止地方政府為地方國有企業(yè)發(fā)債，以財政收入兜底國有企業(yè)的商業(yè)行為不符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律。應(yīng)當(dāng)清晰地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算，同時以公開透明的市場信用評級機制限制地方政府的發(fā)債規(guī)模。嚴(yán)格禁止地方政府的債務(wù)擔(dān)保行為，使得地方政府債務(wù)規(guī)模處于可明確、可統(tǒng)計的狀態(tài)。

第二，地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)后的處置方案。

包括建立地方政府債務(wù)的重整與清算制度與程序。這將是破產(chǎn)法思維在解決地方政府債務(wù)問題上的集中體現(xiàn)。地方政府的債務(wù)重整制度應(yīng)建立包含債權(quán)人談判機制、適用轉(zhuǎn)機方案、壓縮財務(wù)開支、削減工資性支出、減少政府雇員等重整機制，以及出售地方性國有資產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股、發(fā)行地方定向債等金融手段。地方政府的清算制度應(yīng)重點保護債權(quán)人合法權(quán)益，必要時應(yīng)采用獨立審判的司法機制。

“債務(wù)風(fēng)險處置方案”更重要的是明確風(fēng)險后的追責(zé)機制和法律責(zé)任。此次《處置預(yù)案》中提到的“責(zé)任追究”的范圍只限定在違反《預(yù)算法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《管理意見》的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)要有針對地方政府行政長官的問責(zé)制，追究主政者決策失誤的法律責(zé)任，使得地方政府的主政者不因一味追求政績而盲目舉債，將地方債務(wù)變成“擊鼓傳花”，而是樹立嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模意識，避免其在獲得升遷后卻將沉重的債務(wù)難題拋給繼任者。地方政府不僅要算“政績賬”，還要算“經(jīng)濟賬”。

第三，中央政府緊急干預(yù)方案。

在地方債務(wù)風(fēng)險的重整與清算機制難以奏效并可能涉及地方穩(wěn)定等重大公共利益時，中央政府應(yīng)作為“最后貸款人”出面予以干預(yù)，可以宣布地方政府進入“財政緊急狀態(tài)”。在單一制政體下，地方政府的財政主體地位并非完全獨立，中央政府的事后救助義務(wù)應(yīng)當(dāng)與其監(jiān)管職責(zé)相匹配，中央政府通過接管或是直接貸款方式緊急救援是其應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任。中央政府的“緊急援助”不應(yīng)簡單地視為兜底責(zé)任，可以通過建立地方政府后續(xù)償付機制等方式來解決，同時中央政府還可以通過后續(xù)追責(zé)的手段，不給地方政府造成“中央政府將負(fù)責(zé)兜底”的導(dǎo)向。

目前，這種過渡性的《處置預(yù)案》難以從根本上解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，應(yīng)綜合借鑒運用財政及破產(chǎn)法手段，在立法上進行頂層設(shè)計，制定更全面的《地方政府債務(wù)風(fēng)險處置條例》，涵蓋清算、重整等司法制度，全面規(guī)范地方政府債務(wù)處置程序。發(fā)改委在2016年10月12日印發(fā)的《促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施》中提出研究制定“地方政府償還欠款計劃”，類似措施也應(yīng)當(dāng)引入地方政府債務(wù)風(fēng)險處置中。在風(fēng)險爆發(fā)前有計劃地制定償付計劃，提前逐步化解債務(wù)風(fēng)險，對控制地方政府債務(wù)風(fēng)險十分重要，應(yīng)當(dāng)通過法律約束實現(xiàn)落地。

此外，《美國破產(chǎn)法》第九章規(guī)定的關(guān)于地方政府市政債務(wù)處置的程序啟動方式和相關(guān)的制度框架值得我們參考。例如其中第109條（c）款列出了市政法人須滿足五個申請條件，方可申請進行債務(wù)重組，即“須為市政法人；須獲得所在州的明確授權(quán)許可；須渴望執(zhí)行調(diào)整計劃；須滿足協(xié)商要求之一；須主觀善意”。又如在第943條中規(guī)定了法院確認(rèn)債務(wù)調(diào)整計劃的六個條件。我國可以在充分借鑒美國關(guān)于市政債務(wù)處置制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國地方政府的主體地位，制定符合我國實際的地方政府債務(wù)風(fēng)險處置機制，推動地方政府債務(wù)風(fēng)險處置進入常態(tài)化司法程序。地方政府作為特殊的償付主體，應(yīng)當(dāng)有自身獨立的、與金融機構(gòu)這一特殊主體平行的債務(wù)風(fēng)險處置機制。

處理地方政府債務(wù)風(fēng)險，不僅應(yīng)明確風(fēng)險發(fā)生的監(jiān)管預(yù)防措施，還要使地方政府在遇到債務(wù)償付危機時，能夠運用市場化方式，依法擺脫困境，打破政府“剛性兌付”的思維怪圈，確保地方債務(wù)風(fēng)險處置全過程有法可依。（作者為中國政法大學(xué)研究生院院長、法學(xué)教授）

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道                                    （發(fā)展運營部收集整理）