“這下壓力都在省里了”，一位東部省級財政部門負責債務管理的人士告訴經(jīng)濟觀察報記者。

這位財政部門債務管理人士感受到的壓力，主要來自2016年11月11日國務院辦公廳出臺的《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下稱《預案》）。因為這份文件中最核心的一條明確：“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。”

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對經(jīng)濟觀察報表示，“財政部一直在地方經(jīng)濟發(fā)展和地方債務之間尋找平衡點。財政部門對地方債務有預警職責，重視危機提前預警處理，財政部門對未來地方債務管理會越來越規(guī)范，越來越透明，越來越有信心來把控，地方政府的債務融資和地方政府的融資會徹底切割分開。”

在一些城投公司和地方財政部門看來，國務院通過《預案》再一次強調(diào)了政府債務和企業(yè)債務之間的關(guān)系，也再一次打消了一些地方部門對中央托底債務的幻想。這會對市場投資者產(chǎn)生影響，而對于銀行來說，也不能像以前那樣只要有政府信用背書，就放貸款?！额A案》中規(guī)定，政府債務或有債務風險事件向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。省級債務應急領(lǐng)導小組督促市縣政府落實債務風險應急處置措施，跟蹤債務風險化解情況。

《預案》的出臺是自十八屆三中全會提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”以來，中央政府第二次強調(diào)對于地方政府債務“中央不救助”的原則。上一次，是在2014年10月2日發(fā)布的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（以下稱“43號文”）中。這一次，《預案》更進一步強調(diào)：省級政府對下屬市縣債務的責任和義務，并表示“啟動責任追究程序”。

事實上，自2016年10月以來，財政部便密集出臺有關(guān)規(guī)范地方政府舉債的相關(guān)措施：先是在10月初要求各地專員辦督查地方政府違規(guī)出具擔保函，到之后財政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務余額情況，再到《預案》出臺。財政部風險防范意識和手段都在加碼。

為何在審計署已經(jīng)進行了兩次大規(guī)模全國政府性債務審計之后，財政部還要摸底2014年至今的地方債務余額？為何在此前早已出臺了多份規(guī)范文件、并先后置換7.2萬億元地方債務之后，國務院還要再出一份被視為是“43號文加強版”的《預案》？

這背后，是國務院對一些地方明股實債、兜底社會投資收益率、借PPP之名貸款等新舉債形式的警惕和擔憂。而這些變形后的新舉債方式，在最近兩年間，在舉債通道被規(guī)范后，在收入緊繃和投資資金缺口的雙向考驗下，成為一些地方政府的秘密武器。

鎖定16萬億

回頭看，“43號文”僅僅是國務院對地方債務管控的開始。

通過2014年10月2日出臺的“43號文”，中央政府首次全面明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉措，剝離融資平臺政府融資職能，切實做到誰借誰還。

在趙全厚看來，“43號文”就是落實修訂后的《預算法》，解決了政府間的債務關(guān)系，政企之間的債務關(guān)系問題。強調(diào)了中央對地方政府債務不救助，但是“43號文”沒講清楚省政府對省以下地方政府是否有救助責任。

“43號文”出臺后不久，財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展地方政府存量債務清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》，要求核查截止日期至2015年4月8日的一類債務，也就是地方政府直接債務。

當時存量債務核查工作的具體分工是：財政部專員辦負責核查買斷(BT)和工程應付款；發(fā)改委核查企業(yè)債務，也就是融資平臺的債務；中國人民銀行、銀監(jiān)會負責核查地方債務中的銀行貸款、短融債券等。

通過核查存量債務，國務院鎖定了地方政府債務。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準《國務院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的決議，2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。16萬億共分為兩個部分，一是最終甄別確認的2014年末地方政府債務余額，一是2015年3月全國人大批準的2015年地方政府債務新增限額。

在財政部核查債務之后，便開始了地方債務置換，截至到2016年9月底，全國地方累計完成發(fā)行置換債券7.2萬億元。通過債務置換，地方政府將時間短、利率高的債務轉(zhuǎn)換成時間長利率低的債券，給地方政府節(jié)約了利息支出，降低了地方政府的負擔。

不過，此時，無論是中央政府、地方政府還是融資平臺公司，都感覺到實施兩年的“43號文”對于面對著收入緊繃、投資資金缺口的地方政府而言，實際約束效果越來越“有待評估”。一家城投公司的負責人說，“‘43號文’影響越來越小了。‘43號文’出臺后地方城投公司關(guān)了嗎？幾乎一個都沒關(guān)，原來怎么樣，現(xiàn)在還一樣，就是借債融資難一點。隨著時間越來越長，43號文發(fā)揮多大作用還需要評估。”

財政部顯然也意識到地方政府債務的嚴峻性。按照此前的預定目標：截至2016年，地方債務的情況應該是：2015年鎖定的16萬億以及2016年地方債券的1.18萬億，總共17.18萬億。

財政部認為當前地方政府債務領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是“局部地區(qū)償債能力有所弱化，個別地區(qū)債務率超出警戒標準，違法違規(guī)融資擔?，F(xiàn)象時有發(fā)生，一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。”

在2015年召開的一次政府引導基金會中，財政部相關(guān)人士表示有些基金沒有按照市場化原則運作，政府承擔了無限責任。比如一是對社會資本承諾保底收益率，收益達不到的由政府補足。第二個表現(xiàn)是約定基金本金如出現(xiàn)虧損也是由政府補足。這類資金實際上是由政府對社會資本的還本付息進行了兜底，明股暗債，加大了財政風險。

2015年年底的財政工作會議中，時任財政部部長樓繼偉表達了對于PPP的擔憂，他表示，現(xiàn)對已經(jīng)進入“籠子”的債務而言，變相舉債問題更令人擔憂，有的地方受債務管理政策約束，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，將PPP異化走偏。

變形舉債

審計署在2016年6月底公布的審計數(shù)據(jù)進一步印證了財政部的擔憂：截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龍江4省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

根據(jù)審計署此前對地方政府性債務的審計：截至2013年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借4萬億元、3萬億元、1.78萬億元。

而到了2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過的《國務院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》的決議確定，2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。如果算上2016年地方債券的1.18萬億，總共達到了17.18萬億。

趙全厚說，“審計署一般是按照會計和法律原則來進行的，主要集中于舉債是否有擔保，會計上是否屬實等問題，而財政部是按照政府債務的財政正義原則來統(tǒng)計的。有些融資平臺欠下的很多債實際上是政府的，但政府現(xiàn)在沒有能力償還，只能通過融資平臺。”

從2013年到2016年，這三年間，中國規(guī)范地方政府舉債政策不斷出臺，中央財政也不斷加大支出力度，但看起來在經(jīng)濟增長和改革面前，地方政府似乎始終沒有擺脫缺錢的困擾。于是，各種變形后的舉債手段不斷出現(xiàn)。

東部一家城投的負責人對經(jīng)濟觀察報表示，“財政部看到債務變化的一些跡象，今年10月財政部發(fā)文再查地方債務數(shù)據(jù)，但是財政部官方又表示，地方債務一直都是可控的，一方面顯示了地方債務問題的嚴峻，又說很可控的，之間是有疑慮的。”

因此，在今年11月11日的《預案》出臺之前，財政部已經(jīng)在2016年10月前后連續(xù)要求各地專員辦督查地方政府違規(guī)出具擔保函，之后又部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務余額情況。

2016年的8月，財政部以解析“不規(guī)范PPP與政府購買服務變相舉債”為主題在財政部的PPP中心召開座談會，邀請主管部門和PPP行業(yè)人士參加。參會的有財政部金融司、PPP中心以及其他相關(guān)方面的人士。

在此之前的一個月，2016年7月，財政部相關(guān)業(yè)務司局調(diào)研了地方經(jīng)濟風險中債務風險問題，其中特別提到了國家開發(fā)銀行的棚改貸款和專項建設(shè)基金。一位熟悉調(diào)研情況的地方財稅人士稱，無論是棚改貸款還是專項建設(shè)基金，給地方債務帶來的風險都不容樂觀。

中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成認為，在地方債務管理收緊的情況下，棚改貸款和專項建設(shè)基金填補的只是地方政府建設(shè)項目資金的缺口，“從法律上來講，棚改貸款、專項建設(shè)基金與地方政府債務是沒有直接關(guān)系的，因為《預算法》規(guī)定地方財政是不能擔保的，擔保不具備法律效力”。

但顯然，法律上沒有承認，并不代表事實上的地方債務不存在。一位地方財稅人士告訴經(jīng)濟觀察報，一些棚改中貸款是要有地方政府擔保的。2016年全年估計棚改貸款可能會有萬億的額度，使用的是人民銀行給的PSL（抵押補充貸款），利率4%左右，期限最長可達25年。而但有關(guān)銀行要求地方政府出具紅頭文件，也就是擔保文件，因此事實上形成了地方債務，只是并沒有被納入2016年地方債務的預算中。

風險再防范

正是基于各類變形舉債方式的風險防范意識，國務院辦公廳在今年11月11日出臺了《預案》再次明確，中央政府對地方負有償還責任的債務，實行不救助原則。

中財-鵬元政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成說，《預案》實際來說就是中國版的“地方財政破產(chǎn)法”，中國的地方債務風險主要出現(xiàn)在市縣一級，省一級的財政比較安全?！额A案》對未來地方債務風險的組織指揮體系、預警和預防機制、應急響應、后期處置和保障措施等方面做出詳細規(guī)定。在預案中將地方政府債務風險劃分為四個等級，并且提出了風險處置的方法，比如追究責任以及財政重整等方法。

一位省級財政部門人士告訴記者，“《預案》在強化省這一級對于市縣債務的監(jiān)管。其實從‘43號文’開始，到這個都強調(diào)了中央不救助原則，省和市縣的要自己負責，現(xiàn)在若是出了問題基本都會集中到省這一級。”

趙全厚認為，這算是“43號文”的一個延續(xù)，也是《預算法》的延續(xù)，是加強對地方政府債務管理完善的步驟?？傮w上來看還是在加強對地方債務管理，不斷的健全規(guī)章制度，希望地方政府債務管理日益規(guī)范化，但是未來具體問責機制還待細化，比如專門的債務問責條例或者問責辦法。還有一些細化的規(guī)章制度需要出臺，比如行政處罰預案，但是也不排除還會出臺像“43號文”那樣有影響力的文件。

不過，趙全厚也表示，“43號文直接影響了政府的融資體系，限制了地方政府投資。必須有規(guī)范的融資渠道，才能投資。特別是對地方政府性債務短期內(nèi)加大基建投資資金約束，那是因為失去政府信用背書后，不少金融機構(gòu)關(guān)閉了對平臺公司的放貸通道。”

趙全厚表示，2015年1--7月份，政府投資下滑，這段時間地方政府在摸索哪些是合規(guī)，哪些不合規(guī)的融資方式。2015年7月之后，以PPP、引導基金、產(chǎn)業(yè)基金為主的新的融資渠道開始通行。這繞過了“43號文”，解決了地方融資的問題。

這讓地方政府拉動經(jīng)濟增長最關(guān)鍵的手段——投資，開始面臨較多的制約因素。趙全厚說，表面上看，43號文限制了政府融資的途徑。使得政府投資“缺資金”，企業(yè)投資“缺信心”。這樣的直接后果就是各個地方政府投資儲備不足，恰恰因為地方政府性債務清理將地方政府投資和經(jīng)濟增長帶來了一定沖擊。

在趙全厚看來，《預案》對社會投資者會更有影響，而對地方政府有雙重約束。未來地方政府借錢會越來越遵守規(guī)則，地方政府更會注重PPP、股權(quán)投資基金。以前玩?zhèn)鶛?quán)，后面做股權(quán)融資為主，但是地方政府搞建設(shè)和發(fā)展主調(diào)是不會變的。

中國財政科學研究院院長劉尚希對經(jīng)濟觀察報表示，“《預案》是加強地方債務管理的重要內(nèi)容，也是完善風險管理的重要舉措。但是出臺并不意味風險很嚴重，目前整體地方債務風險還是可控，但是要做的有備無患，一旦出現(xiàn)區(qū)域性風險，明確了如何應對。”

來源：經(jīng)濟參考報                                        （發(fā)展運營部收集整理）