中國(guó)PPP政策出臺(tái)的背景和意義何在？發(fā)展前景如何？存在哪些不足與問(wèn)題？

　　十八屆三中全會(huì)《決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。在全面深化改革、財(cái)政收支矛盾突出、社會(huì)資本充裕但難以進(jìn)入公共領(lǐng)域的背景下，本屆政府力推PPP（Public-Private-Partnerships，政府和社會(huì)資本合作）模式。

　　推動(dòng)PPP發(fā)展始于2013年底。這一年，經(jīng)濟(jì)下行帶來(lái)財(cái)政收入的銳減，過(guò)去政府主導(dǎo)投資的發(fā)展模式受到極大挑戰(zhàn)，PPP開(kāi)始被財(cái)政部提上議事日程。

　　國(guó)務(wù)院對(duì)PPP格外重視，密集召開(kāi)常務(wù)會(huì)議。2014年10月24日，李克強(qiáng)總理召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，表態(tài)積極推廣PPP模式，今年5月13日，再次召開(kāi)常務(wù)會(huì)議部署推廣PPP模式。一周后，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，即42號(hào)文。

　　42號(hào)文指出，中國(guó)將圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。

　　為研究PPP政策出臺(tái)的背景、意義、存在問(wèn)題及發(fā)展前景，7月1日，中國(guó)政府網(wǎng)與中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院舉辦圓桌研討。

　　孫曉霞：

　　國(guó)家推頂層設(shè)計(jì)解決PPP“六難”

　　在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、財(cái)政收支矛盾突出、社會(huì)資本充裕但難以進(jìn)入公共領(lǐng)域的背景下，十八屆三中全會(huì)提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，并明確由財(cái)政部牽頭推動(dòng)，從而開(kāi)啟了推廣運(yùn)用PPP的新紀(jì)元。

　　推廣PPP是政府治理方式的一次革新，有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；是公共產(chǎn)品供給方式的一次革新，有助于提高公共產(chǎn)品供給效率；是財(cái)政管理方式的一次革新，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的“代際公平”；也是投融資方式的一次革新，有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)踐探索，通過(guò)各地反饋的情況，推廣PPP面臨“六難”：

　　一是觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難。部分地方把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，將推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”，沒(méi)有把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)監(jiān)管上，甚至存在畏難情緒；

　　二是規(guī)范推廣運(yùn)用難。在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾較為突出的情況下，一些地方將PPP簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道；

　　三是社會(huì)資本尋求難。社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性不高，主要是個(gè)別地方政府契約意識(shí)薄弱，同時(shí)地鐵、軌道交通等部分領(lǐng)域市場(chǎng)化程度不高，有實(shí)力、具備對(duì)外投資運(yùn)營(yíng)實(shí)力的社會(huì)資本也十分有限；

　　四是工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難。相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃等方面形成了固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，PPP作為一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施時(shí)難度和阻力很大；

　　五是操作實(shí)施過(guò)程難。地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)不足，在項(xiàng)目談判過(guò)程中，難以與社會(huì)資本特別是境外資本在一個(gè)平臺(tái)上對(duì)話；

　　六是融資渠道通暢難。目前，PPP項(xiàng)目融資主要依靠銀行貸款，銀行對(duì)項(xiàng)目資本金比例要求較高并需提供擔(dān)保，難以實(shí)現(xiàn)無(wú)追索或有追索的項(xiàng)目融資，融資成本較高。

　　針對(duì)這些問(wèn)題，5月13日，國(guó)務(wù)院第92次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)財(cái)政部起草的《關(guān)于在公用服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)提出明確工作思路，進(jìn)行全面工作部署。一定程度上，這是推廣PPP的“全局規(guī)劃”和頂層設(shè)計(jì)。下一階段，我們將抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，著重在“快”、“實(shí)”上做文章，確保指導(dǎo)意見(jiàn)的各項(xiàng)措施能夠落地。

　　焦小平：

　　PPP制度設(shè)計(jì)是綜合性改革

　　從本質(zhì)來(lái)看，PPP就是利用市場(chǎng)機(jī)制，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率。上世紀(jì)80年代的農(nóng)村承包責(zé)任制、90年代的國(guó)企改制都是一種廣義的PPP。

　　PPP是一種新的改革措施，充分體現(xiàn)了依法治國(guó)和“市場(chǎng)決定論”。PPP改革要讓社會(huì)公眾、社會(huì)資本和政府都受益，這才是目的所在、方向所在。這次PPP制度設(shè)計(jì)，不是簡(jiǎn)單發(fā)一個(gè)管理辦法和通知，而是財(cái)政部主導(dǎo)的一項(xiàng)綜合性改革，涉及行政體制、財(cái)政體制、公共產(chǎn)品供給管理體制和投融資體制等改革。

　　2014年以前的PPP工作，重點(diǎn)在于解決政府投融資問(wèn)題，更注重短期效益，就像一場(chǎng)婚禮。2014年開(kāi)始的新一輪PPP改革，是從治理和管理兩個(gè)層面來(lái)考慮，更強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、整體性、結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)價(jià)，把公共產(chǎn)品服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格作為結(jié)果導(dǎo)向目標(biāo)，就像一場(chǎng)婚姻。

　　新一輪PPP改革體現(xiàn)了新的文化精神：法治文化，不管是政府還是社會(huì)資本都要守法，一切行為必須在法律框架下和在合同約束下進(jìn)行；市場(chǎng)文化，PPP通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置和提高效率。政府做有限政府，更多地做規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，對(duì)于市場(chǎng)能做的事情，政府要用負(fù)面清單的方式進(jìn)行管理；合作文化，包括政府部門(mén)之間的合作、政府和社會(huì)資本的合作、政府和社會(huì)公眾的合作，也包括與咨詢公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等在內(nèi)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作。

　　王守清：

　　力推PPP必須關(guān)注四個(gè)核心原則

　　在中國(guó)推廣PPP困難，主要是尚未正確理解四個(gè)核心原則。

　　一是，真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。做PPP，必須實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)之間真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)物有所值。過(guò)去政府和企業(yè)都有錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，并不是把所有風(fēng)險(xiǎn)都推給企業(yè)，否則企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大，就會(huì)要高價(jià)；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，也絕對(duì)不是說(shuō)通過(guò)承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)而去獲得高回報(bào)，因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)和控制力的問(wèn)題。

　　二是，明確的產(chǎn)出要求。PPP合同必須明確政府對(duì)設(shè)施、服務(wù)的詳細(xì)要求，如果企業(yè)不能滿足，將血本無(wú)歸。PPP是政府管理的改革，本質(zhì)上政府不是去購(gòu)買(mǎi)企業(yè)的設(shè)施，而是購(gòu)買(mǎi)企業(yè)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，政府重點(diǎn)根據(jù)百姓的要求，盯著企業(yè)所提供產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格，至于企業(yè)如何提供，就看其能動(dòng)性和創(chuàng)造性。如果效率高，企業(yè)就賺錢(qián)。

　　三是，強(qiáng)調(diào)全壽命期集成績(jī)效。PPP合同會(huì)要求企業(yè)特別是承包商做投資者，負(fù)責(zé)設(shè)施的全壽命期集成績(jī)效，并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，我們的企業(yè)先天不足。另外，我國(guó)的企業(yè)特別是央企，寧做雞頭不做鳳尾，不愿意跟其他企業(yè)合作。只有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，才可能覆蓋掉高于傳統(tǒng)模式的融資成本。

　　四是，回報(bào)與績(jī)效關(guān)聯(lián)。政府或使用者支付給企業(yè)的費(fèi)用必須與按合同規(guī)定的特定和定量準(zhǔn)則（產(chǎn)出要求）所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估結(jié)果相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)在很多投資者一直要求政府兜底最低回報(bào)，這是不合理的。

　　對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，必須根據(jù)績(jī)效和效率，就是質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格，符合產(chǎn)出要求，政府給支付；干得好，政府給獎(jiǎng)勵(lì)，反之罰款；企業(yè)效率高，盈利就高，效率低，盈利就低，甚至不掙錢(qián)。

　　這四個(gè)核心原則，就是力推PPP必須努力的方面。

　　趙喜安：

　　對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的引導(dǎo)要抓緊

　　優(yōu)化配置各方資源，這才是發(fā)展PPP的核心。政府應(yīng)該在PPP中發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置資源。企業(yè)應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)主體、提高效率、節(jié)約交易成本的作用，加強(qiáng)規(guī)劃、招商、行業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面的資源整合能力。

　　對(duì)于發(fā)改委第一批PPP項(xiàng)目庫(kù)，我們非常關(guān)心，組織專人進(jìn)行梳理，在看到商機(jī)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題。期待發(fā)改委、財(cái)政部能夠更好地為社會(huì)資本設(shè)置門(mén)檻、從嚴(yán)篩選各地方政府報(bào)送的項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目庫(kù)的引導(dǎo)作用。

　　對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的引導(dǎo)要抓緊。財(cái)政部“財(cái)金57號(hào)文件”明確項(xiàng)目采購(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，通過(guò)政府采購(gòu)平臺(tái)實(shí)施。嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各級(jí)地方政府對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施的招商引資需求較為迫切，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在各地推進(jìn)中存在招標(biāo)主體不夠明確、招標(biāo)文件不確定因素較多、權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、政府承諾難以落實(shí)等具體問(wèn)題，希望引起中央政府及各級(jí)部門(mén)的高度重視。

　　孫學(xué)工：

　　中國(guó)PPP制度框架與法規(guī)體系尚不完善

　　我國(guó)自上世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施以BOT為主要形式的PPP項(xiàng)目，開(kāi)始主要針對(duì)外資，后來(lái)逐步向國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展，其范圍有高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水、污水處理等多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1990年～2012年，我國(guó)共實(shí)施1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國(guó)家高，也高于英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。

　　與此同時(shí)，我國(guó)PPP發(fā)展中也存在著不少問(wèn)題與障礙，制約著該模式的更廣泛應(yīng)用。據(jù)亞行統(tǒng)計(jì)，2005年以來(lái)，與全球趨勢(shì)相反，我國(guó)PPP活躍程度開(kāi)始減弱，PPP項(xiàng)目投資在GDP中的占比持續(xù)下降。

　　主要表現(xiàn)在：

　　一是制度環(huán)境與體制不健全。自去年以來(lái)我國(guó)PPP制度建設(shè)走上了快車(chē)道，頒布了大量法規(guī)、文件和指導(dǎo)意見(jiàn)，但總體看我國(guó)尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系；

　　二是社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一方面，地方政府誠(chéng)信欠缺問(wèn)題突出；另一方面，企業(yè)的誠(chéng)信缺失。部分項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中以超低的價(jià)格參與項(xiàng)目的公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后，往往再以各種理由提價(jià)；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于涉及到公共服務(wù)，地方政府無(wú)法承擔(dān)項(xiàng)目中斷的后果，往往在博弈中處于被動(dòng)地位；

　　三是現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)項(xiàng)目融資的要求。缺乏項(xiàng)目融資支持，項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段，項(xiàng)目融資缺乏廣泛的中長(zhǎng)期資金來(lái)源，投資的退出渠道不暢通；

　　四是投資回報(bào)機(jī)制與收入模式不健全。

　　我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目屬于政府價(jià)格監(jiān)管行業(yè)。目前，價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，價(jià)格調(diào)整的規(guī)則性差，價(jià)格變化缺乏可預(yù)見(jiàn)性，導(dǎo)致長(zhǎng)期收益不確定性高，投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入，一些已進(jìn)入的也紛紛退出。如因電價(jià)問(wèn)題，我國(guó)曾經(jīng)歷過(guò)兩次外資大規(guī)模退出發(fā)電行業(yè)的浪潮。此外，對(duì)公益性行業(yè)，政府承諾的補(bǔ)貼資金不到位，收費(fèi)公路的綠色通道、節(jié)假日免費(fèi)等也影響投資回報(bào)。

　　五是現(xiàn)行PPP模式不能適應(yīng)新形勢(shì)需要。與英國(guó)等國(guó)PPP項(xiàng)目以由政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI模式）為主不同，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)PPP項(xiàng)目以由用戶付費(fèi)的BOT模式為主。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施向不發(fā)達(dá)地區(qū)延伸和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷上升，越來(lái)越多的項(xiàng)目自身收益不能彌補(bǔ)其投入或根本就沒(méi)有用戶付費(fèi)，客觀上限制了BOT方式的應(yīng)用。

　　六是存在著不顧規(guī)律和條件一哄而上的現(xiàn)象。

　　PPP是創(chuàng)新性的公共服務(wù)提供方式，有嚴(yán)格的適用條件，并不是所有項(xiàng)目都適用。英國(guó)等PPP發(fā)展較好的國(guó)家，PPP項(xiàng)目占基建投資的比重也只在13%左右。目前地方急于求成，把各類項(xiàng)目都包裝成PPP，反而造成投資成本高企、效率下降等問(wèn)題。

　　吳亞平：

　　推廣取決于法治政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)

　　就PPP的發(fā)展前景而言，用“謹(jǐn)慎樂(lè)觀”比較合適。

　　之所以謹(jǐn)慎，一方面，公共服務(wù)本身存在市場(chǎng)失靈，有很多體制機(jī)制問(wèn)題沒(méi)有解決；另一方面，現(xiàn)在對(duì)社會(huì)資本有吸引力，特別是有健全的收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出比較清晰的PPP項(xiàng)目，確實(shí)不是很多。

　　之所以樂(lè)觀是因?yàn)椋环矫?，社?huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)投資實(shí)力大大提高。在新常態(tài)下，它們也迫切需要尋找更多的投資機(jī)會(huì)；另一方面，中央要求全面深化改革，這有助于推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化，包括一部分領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有助于引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入。

　　PPP投資占公共投資比例，國(guó)際平均占到3%~5%，比較好的水平為10%~15%。“十三五”期間，中國(guó)公共投資大約是20萬(wàn)億元。若按照10%計(jì)算，PPP投資可達(dá)2萬(wàn)億元，若按照5%計(jì)算，約為1萬(wàn)億元。平均來(lái)看，“十三五”期間，我國(guó)年均PPP投資約1.5萬(wàn)億元。

　　我覺(jué)得，進(jìn)一步推廣PPP模式需要進(jìn)行一些頂層制度設(shè)計(jì)。

　　比如，在投資管理體制方面，PPP項(xiàng)目還是要按照政府投資項(xiàng)目管理，適用于審批制，這樣有利于發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用；讓企業(yè)和銀行自主決策、自主確定具體項(xiàng)目資本金比例；亟待解決PPP項(xiàng)目的社會(huì)參與機(jī)制，讓社會(huì)公眾特別是相關(guān)利益群體都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的看法；另外，實(shí)施的全過(guò)程有必要像上市公司那樣搞全過(guò)程的信息披露。

　　推廣PPP模式取決于法治政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)。如果跟不上的話，社會(huì)資本就不敢來(lái)投資。為此有必要建立一個(gè)公共投資領(lǐng)域的信用平臺(tái)，曝光地方政府不遵守協(xié)議規(guī)定或不守誠(chéng)信的丑事，督促地方政府誠(chéng)實(shí)守信。

　　此外，不能泛化，更不能神化PPP。不是所有公共服務(wù)項(xiàng)目都適合做PPP。政府部門(mén)有必要以正面清單或類似產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的方式，來(lái)發(fā)布比較適合做PPP的行業(yè)領(lǐng)域和項(xiàng)目。供地方政府和社會(huì)資本參考。

　　喻文光：

　　認(rèn)識(shí)和推廣PPP應(yīng)客觀理性

　　近兩年來(lái)PPP在國(guó)內(nèi)重獲青睞，但首先，要客觀理性、具有反思和批判精神地認(rèn)識(shí)和推廣PPP，要避免金融化PPP、泛化PPP、美化PPP和神化PPP。

　　一是，不能把PPP簡(jiǎn)單當(dāng)成融資工具，來(lái)應(yīng)對(duì)地方債務(wù)危機(jī)。如果將其工具化、動(dòng)機(jī)錯(cuò)了，也就意味著方向錯(cuò)了，最后結(jié)局可想而知；

　　二是，PPP是個(gè)好東西，但并不適用于所有領(lǐng)域，也并不適用于所有項(xiàng)目。我們不能遍地開(kāi)花、一哄而上地推行PPP項(xiàng)目；

　　三是，PPP雖有很多優(yōu)點(diǎn)，但也存在著巨大風(fēng)險(xiǎn)。PPP失敗的案例比比皆是，例如英國(guó)的地鐵項(xiàng)目、德國(guó)波茨坦的水務(wù)項(xiàng)目。所以必須充分認(rèn)識(shí)PPP中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，政府也不能草率承諾，一旦失敗，將付出沉重代價(jià)；

　　四是，PPP不是靈丹妙藥，不能包治百病，也不能使現(xiàn)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的所有問(wèn)題都迎刃而解。采用PPP模式，非常重要的是加強(qiáng)政府監(jiān)管。

　　其次，要使PPP制度化、規(guī)范化、法治化，要完善四個(gè)制度：

　　一是完善政府監(jiān)管制度。這分為對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管和對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。

　　前者已經(jīng)基本取得共識(shí)，在項(xiàng)目決策前，通過(guò)物有所值的評(píng)估來(lái)確定PPP適用的門(mén)檻；在實(shí)施過(guò)程中，要注重績(jī)效監(jiān)管，對(duì)產(chǎn)出而非細(xì)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，主要是監(jiān)管通過(guò)PPP模式提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及價(jià)格。

　　后者就是要解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者”的問(wèn)題。不僅在中國(guó)，在美國(guó)與PPP如影隨形的腐敗問(wèn)題也讓人頭疼。PPP在中國(guó)近30年的實(shí)踐中，在高速公路和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中普遍運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)模式，腐敗問(wèn)題很突出。

　　二是，完善契約制度。在實(shí)踐中，PPP出現(xiàn)了另外三個(gè)“P”，就是社會(huì)資本的“三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。原因?qū)嶋H上就是政府缺少契約精神和法治精神。這需要制度保障，也就是說(shuō)要建立完善的契約制度。

　　三是，完善PPP的救濟(jì)制度。要協(xié)調(diào)完善對(duì)PPP合同的司法救濟(jì)途徑。歷來(lái)有爭(zhēng)議的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)，所有關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的爭(zhēng)議是否都應(yīng)納入行政訴訟，行政訴訟的證據(jù)規(guī)則和審理規(guī)則能否很好地解決爭(zhēng)議，保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，值得進(jìn)一步探討。

　　另外，PPP爭(zhēng)議可否適用經(jīng)濟(jì)高效的仲裁方式，排除仲裁的糾紛解決方式是否適當(dāng)合理，需要進(jìn)一步研究。需要考慮如何對(duì)競(jìng)爭(zhēng)人建構(gòu)適當(dāng)?shù)木葷?jì)制度。還需要完善補(bǔ)償制度。在PPP協(xié)議中，為了社會(huì)公共利益的需要，政府一方可以單方面變更解除合同，但要對(duì)社會(huì)資本的損失進(jìn)行補(bǔ)償?！缎姓S可法》和《行政訴訟法》的新司法解釋都做了原則規(guī)定，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序都需具體化、細(xì)化。

　　四是完善法律頂層制度的設(shè)計(jì)。我國(guó)現(xiàn)有的PPP規(guī)范性文件中，最高效力等級(jí)是部委發(fā)布的規(guī)章。財(cái)政部和發(fā)改委等部委都密集發(fā)布了一系列的政策意見(jiàn)和指南，但有些政策和指南不配套、不銜接，或者相互矛盾，使地方政府和社會(huì)資本有時(shí)會(huì)無(wú)所適從。

　　要加速PPP立法，如果不能盡快制定統(tǒng)一的PPP專門(mén)法，也可以考慮出臺(tái)PPP促進(jìn)法，比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和德國(guó)就有PPP促進(jìn)法，把PPP中的核心問(wèn)題和基本原則以及重要制度，如物有所值評(píng)估制度等，在法律層面上規(guī)定下來(lái)，也讓改革于法有據(jù)，讓私人資本能吃個(gè)定心丸。有法律層面的規(guī)定，才可以更好地配合“一帶一路”以及亞投行的戰(zhàn)略，使PPP模式在海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大顯身手時(shí)有法律保障。

　　此外，對(duì)于涉及PPP的部門(mén)法也要盡快修改協(xié)調(diào)，例如，政府采購(gòu)法、招投標(biāo)法、預(yù)算法等。這些方面可以借鑒國(guó)外和國(guó)際組織的有益立法經(jīng)驗(yàn)。除了立法外，還需財(cái)政部和發(fā)改委形成合力，協(xié)調(diào)一致，制定推出精細(xì)化的具有實(shí)操性的指南和實(shí)施細(xì)則。

　　王文：在公共領(lǐng)域使用PPP迫在眉睫

　　到2020年前，我國(guó)將面臨著3個(gè)“1億人”的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，公共投資需求達(dá)數(shù)十萬(wàn)億元。這些巨額資金需求單靠政府財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在公共領(lǐng)域使用PPP不僅必須而且迫在眉睫。通過(guò)設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，政府與社會(huì)資本來(lái)購(gòu)買(mǎi)，可以起到“四兩撥千斤”的作用。

　　PPP模式將原來(lái)由政府負(fù)責(zé)的信用融資體制改變?yōu)轫?xiàng)目融資體制，專門(mén)成立的SPV不僅有助于公共品實(shí)現(xiàn)，而且可以有效隔離風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資體制改革實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)平等合作的關(guān)系，該模式的推廣將有助于貫徹依法治國(guó)理念，強(qiáng)化國(guó)民的契約精神和市場(chǎng)觀念。通過(guò)PPP模式提供公共服務(wù)，可以為政府科學(xué)決策提供重要抓手，為廉潔治理提供保障，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

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