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國(guó)外主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)

點(diǎn)擊數(shù):7748 時(shí)間:2018-08-02

  自上個(gè)世紀(jì)50年代以來(lái),包括美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家先后推行了類似我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的發(fā)展戰(zhàn)略,也就是根據(jù)各區(qū)域板塊在資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴牟顒e,按照板塊分工和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,劃定各種不同主體功能的區(qū)塊,并有針對(duì)性地實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略和政策,形成了一系列成功的經(jīng)驗(yàn)和做法。

  弱化行政區(qū)劃界限,以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為基礎(chǔ)制定區(qū)域政策

  美國(guó)以縣級(jí)行政區(qū)為基本空間單元,依托行政區(qū)化體系,根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,建立不同等級(jí)和層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃體系,并確定對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)分區(qū)和區(qū)域政策框架。該體系包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)地區(qū)組合、經(jīng)濟(jì)地區(qū)和成分經(jīng)濟(jì)地區(qū)3個(gè)層級(jí),經(jīng)過(guò)多次調(diào)整到位的區(qū)劃框架,包括344個(gè)成分經(jīng)濟(jì)區(qū)和179個(gè)經(jīng)濟(jì)地區(qū)。

  日本在1962年第一次制定全國(guó)性的綜合開發(fā)計(jì)劃,將全國(guó)分成過(guò)密地區(qū)、整治地區(qū)和開發(fā)地區(qū)三種不同類型,并分別實(shí)施差異性政策。后來(lái)修訂的《日本全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃》更側(cè)重如何有效利用現(xiàn)有資源,保護(hù)自然環(huán)境,采用“定居圈”開發(fā)方式控制大城市的發(fā)展速度。

  巴西根據(jù)本國(guó)宏觀調(diào)控目標(biāo),將全國(guó)劃為5個(gè)類型區(qū):疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)(移民)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū),并制定相應(yīng)政策措施引導(dǎo)其發(fā)展。

  注重空間規(guī)劃引領(lǐng),建立層級(jí)清晰的空間規(guī)劃體系

  整體來(lái)看,盡管各國(guó)空間規(guī)劃管理模式不盡相同,但規(guī)劃體系建設(shè)具有四點(diǎn)共性:

  強(qiáng)調(diào)配套法律的完備性。如德國(guó)國(guó)家層面有《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》,各州也頒布了《州國(guó)土空間規(guī)劃法》。日本有《日本國(guó)土綜合開發(fā)法》《國(guó)土利用規(guī)劃法》《土地基本法》等一系列空間規(guī)劃法規(guī)。較為完備的法律法規(guī)體系,為主體功能區(qū)規(guī)劃的制定和實(shí)施提供了法律保證。

  強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。如法國(guó)設(shè)立由總理直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)土規(guī)劃與地區(qū)發(fā)展委員會(huì),德國(guó)成立聯(lián)邦建設(shè)和空間規(guī)劃辦公室,韓國(guó)成立由總理?yè)?dān)任委員長(zhǎng)、相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員的國(guó)家國(guó)土政策委員會(huì)等,由這些部門專門負(fù)責(zé)空間規(guī)劃和國(guó)家區(qū)域政策制定實(shí)施的部門與地區(qū)間協(xié)調(diào)。

  強(qiáng)調(diào)規(guī)劃層級(jí)的系統(tǒng)性。從英國(guó)空間規(guī)劃涵蓋區(qū)域空間戰(zhàn)略、地方發(fā)展框架兩級(jí)的規(guī)劃體系到德國(guó)的“國(guó)家—州/區(qū)域—地方”三級(jí)規(guī)劃體系,再到日本的垂直型兩級(jí)空間規(guī)劃體系,這些國(guó)家的空間規(guī)劃體系有著一個(gè)共同特點(diǎn),就是層級(jí)清晰且分工明確,國(guó)家層面的規(guī)劃注重原則性指引,區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃偏重戰(zhàn)略性,而地方層面的規(guī)劃則更注重制定操作性和管制性的政策。

  強(qiáng)調(diào)規(guī)劃制定實(shí)施過(guò)程中的開放性。德國(guó)《聯(lián)邦建筑法》明確規(guī)定了公眾、公共部門以及其他公共機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃編制的形式,美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家允許利益相關(guān)方參與規(guī)劃制定實(shí)施的各個(gè)階段也已經(jīng)成為了共同趨勢(shì)。

  加強(qiáng)自然資源管理,健全確權(quán)登記和審計(jì)制度

  世界各國(guó)對(duì)自然資源開展登記最初始于土地,后來(lái)伴隨著水、礦產(chǎn)等資源的所有權(quán)從土地所有權(quán)中劃分出來(lái),水、礦產(chǎn)等資源開始由專門的部門管理,登記自然也從土地登記中分離了出來(lái)?,F(xiàn)今隨著信息技術(shù)的提高和普遍應(yīng)用,各國(guó)又開始對(duì)各種自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的登記。比如:美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)由本國(guó)的自然資源綜合管理部門負(fù)責(zé)自然資源的登記工作,新西蘭成立專門的土地信息部負(fù)責(zé)自然資源的登記工作,智利也成立了專門的不動(dòng)產(chǎn)登記部門。聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UNECE)早在1996年就建議轉(zhuǎn)軌國(guó)家在加強(qiáng)土地行政能力建設(shè)時(shí),由一個(gè)部門負(fù)責(zé)正式法律信息登記以及技術(shù)信息的監(jiān)管、控制和運(yùn)營(yíng)等事務(wù),切勿由兩個(gè)甚至更多的部門分塊切割。

  在強(qiáng)化對(duì)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記的同時(shí),發(fā)達(dá)國(guó)家同樣也重視通過(guò)自然資源審計(jì)來(lái)加強(qiáng)對(duì)自然資源的管理。始于上個(gè)世紀(jì)七八十年代的國(guó)外自然資源審計(jì)主要對(duì)象是企業(yè),主要目的是通過(guò)審計(jì)督促企業(yè)節(jié)約使用自然資源和能源。比如:美國(guó)環(huán)境保護(hù)局作為美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)的權(quán)力機(jī)構(gòu),直接對(duì)企業(yè)在使用自然資源資產(chǎn)過(guò)程中可能的弄虛作假行為進(jìn)行審計(jì);歐盟則制定生態(tài)審計(jì)計(jì)劃,在該計(jì)劃上登記備案的生產(chǎn)企業(yè)必須進(jìn)行自然資源審計(jì),并向歐盟生態(tài)主管部門提供審計(jì)報(bào)告。

  突出重點(diǎn)功能區(qū)保護(hù),構(gòu)建自然保護(hù)地分類體系

  與劃定生態(tài)保護(hù)紅線思路相似的自然保護(hù)地系統(tǒng)等生態(tài)保護(hù)方法在國(guó)際上已成功實(shí)施了近百年。其中,世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對(duì)于自然保護(hù)地的治理、管理和立法具有豐富的經(jīng)驗(yàn),目前全球已有188個(gè)國(guó)家和地區(qū)參照IUCN的保護(hù)地分類體系劃定了本地區(qū)的生態(tài)保護(hù)地范圍。IUCN的自然保護(hù)地分類體系按照管理嚴(yán)格程度的不同劃分為3類7級(jí),即嚴(yán)格保護(hù)類(Ia、Ib、II)、一般保護(hù)類(III、IV)和可持續(xù)利用類(V、VI)。各國(guó)參照IUCN的分級(jí)管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本國(guó)國(guó)情形成了各具特色的自然保護(hù)地體系。如,美國(guó)構(gòu)建起包括國(guó)家公園、國(guó)家荒野保護(hù)地、國(guó)家森林(草原)、國(guó)家野生生物避難地、國(guó)家海洋避難地和江河口研究保護(hù)地、國(guó)家自然與風(fēng)景河流六類保護(hù)地的分類體系,確立了“分級(jí)管理, 適度開發(fā)”的原則,也就是聯(lián)邦、州和地方3個(gè)層級(jí)由不同的管理機(jī)構(gòu)管理,根據(jù)保護(hù)地類型不同實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)。

  俄羅斯和加拿大的自然保護(hù)地管理體系與美國(guó)類似,也是實(shí)施分類、分級(jí)、分部門管理。而德國(guó)則將生態(tài)用地的保護(hù)利用與土地規(guī)劃相結(jié)合,也就是在制定規(guī)劃時(shí)規(guī)定必須按一定比例預(yù)留保護(hù)地,以達(dá)到保護(hù)生態(tài)用地的目的。 比如:柏林在土地規(guī)劃中明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)面積占比不能低于城市面積的3%,景觀保護(hù)區(qū)域面積占比不能低于城市面積的20%。