“這下壓力都在省里了”，一位東部省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)債務(wù)管理的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者。

這位財(cái)政部門債務(wù)管理人士感受到的壓力，主要來自2016年11月11日國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下稱《預(yù)案》）。因?yàn)檫@份文件中最核心的一條明確：“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。”

中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“財(cái)政部一直在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方債務(wù)之間尋找平衡點(diǎn)。財(cái)政部門對(duì)地方債務(wù)有預(yù)警職責(zé)，重視危機(jī)提前預(yù)警處理，財(cái)政部門對(duì)未來地方債務(wù)管理會(huì)越來越規(guī)范，越來越透明，越來越有信心來把控，地方政府的債務(wù)融資和地方政府的融資會(huì)徹底切割分開。”

在一些城投公司和地方財(cái)政部門看來，國務(wù)院通過《預(yù)案》再一次強(qiáng)調(diào)了政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)之間的關(guān)系，也再一次打消了一些地方部門對(duì)中央托底債務(wù)的幻想。這會(huì)對(duì)市場投資者產(chǎn)生影響，而對(duì)于銀行來說，也不能像以前那樣只要有政府信用背書，就放貸款?！额A(yù)案》中規(guī)定，政府債務(wù)或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件向上級(jí)或省級(jí)政府報(bào)告，并抄送上級(jí)或省級(jí)財(cái)政部門。地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。省級(jí)債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組督促市縣政府落實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置措施，跟蹤債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解情況。

《預(yù)案》的出臺(tái)是自十八屆三中全會(huì)提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”以來，中央政府第二次強(qiáng)調(diào)對(duì)于地方政府債務(wù)“中央不救助”的原則。上一次，是在2014年10月2日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下稱“43號(hào)文”）中。這一次，《預(yù)案》更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：省級(jí)政府對(duì)下屬市縣債務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，并表示“啟動(dòng)責(zé)任追究程序”。

事實(shí)上，自2016年10月以來，財(cái)政部便密集出臺(tái)有關(guān)規(guī)范地方政府舉債的相關(guān)措施：先是在10月初要求各地專員辦督查地方政府違規(guī)出具擔(dān)保函，到之后財(cái)政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺(tái)公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況，再到《預(yù)案》出臺(tái)。財(cái)政部風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和手段都在加碼。

為何在審計(jì)署已經(jīng)進(jìn)行了兩次大規(guī)模全國政府性債務(wù)審計(jì)之后，財(cái)政部還要摸底2014年至今的地方債務(wù)余額？為何在此前早已出臺(tái)了多份規(guī)范文件、并先后置換7.2萬億元地方債務(wù)之后，國務(wù)院還要再出一份被視為是“43號(hào)文加強(qiáng)版”的《預(yù)案》？

這背后，是國務(wù)院對(duì)一些地方明股實(shí)債、兜底社會(huì)投資收益率、借PPP之名貸款等新舉債形式的警惕和擔(dān)憂。而這些變形后的新舉債方式，在最近兩年間，在舉債通道被規(guī)范后，在收入緊繃和投資資金缺口的雙向考驗(yàn)下，成為一些地方政府的秘密武器。

鎖定16萬億

回頭看，“43號(hào)文”僅僅是國務(wù)院對(duì)地方債務(wù)管控的開始。

通過2014年10月2日出臺(tái)的“43號(hào)文”，中央政府首次全面明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉措，剝離融資平臺(tái)政府融資職能，切實(shí)做到誰借誰還。

在趙全厚看來，“43號(hào)文”就是落實(shí)修訂后的《預(yù)算法》，解決了政府間的債務(wù)關(guān)系，政企之間的債務(wù)關(guān)系問題。強(qiáng)調(diào)了中央對(duì)地方政府債務(wù)不救助，但是“43號(hào)文”沒講清楚省政府對(duì)省以下地方政府是否有救助責(zé)任。

“43號(hào)文”出臺(tái)后不久，財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》，要求核查截止日期至2015年4月8日的一類債務(wù)，也就是地方政府直接債務(wù)。

當(dāng)時(shí)存量債務(wù)核查工作的具體分工是：財(cái)政部專員辦負(fù)責(zé)核查買斷(BT)和工程應(yīng)付款；發(fā)改委核查企業(yè)債務(wù)，也就是融資平臺(tái)的債務(wù)；中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)核查地方債務(wù)中的銀行貸款、短融債券等。

通過核查存量債務(wù)，國務(wù)院鎖定了地方政府債務(wù)。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元。16萬億共分為兩個(gè)部分，一是最終甄別確認(rèn)的2014年末地方政府債務(wù)余額，一是2015年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額。

在財(cái)政部核查債務(wù)之后，便開始了地方債務(wù)置換，截至到2016年9月底，全國地方累計(jì)完成發(fā)行置換債券7.2萬億元。通過債務(wù)置換，地方政府將時(shí)間短、利率高的債務(wù)轉(zhuǎn)換成時(shí)間長利率低的債券，給地方政府節(jié)約了利息支出，降低了地方政府的負(fù)擔(dān)。

不過，此時(shí)，無論是中央政府、地方政府還是融資平臺(tái)公司，都感覺到實(shí)施兩年的“43號(hào)文”對(duì)于面對(duì)著收入緊繃、投資資金缺口的地方政府而言，實(shí)際約束效果越來越“有待評(píng)估”。一家城投公司的負(fù)責(zé)人說，“‘43號(hào)文’影響越來越小了。‘43號(hào)文’出臺(tái)后地方城投公司關(guān)了嗎？幾乎一個(gè)都沒關(guān)，原來怎么樣，現(xiàn)在還一樣，就是借債融資難一點(diǎn)。隨著時(shí)間越來越長，43號(hào)文發(fā)揮多大作用還需要評(píng)估。”

財(cái)政部顯然也意識(shí)到地方政府債務(wù)的嚴(yán)峻性。按照此前的預(yù)定目標(biāo)：截至2016年，地方債務(wù)的情況應(yīng)該是：2015年鎖定的16萬億以及2016年地方債券的1.18萬億，總共17.18萬億。

財(cái)政部認(rèn)為當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是“局部地區(qū)償債能力有所弱化，個(gè)別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。”

在2015年召開的一次政府引導(dǎo)基金會(huì)中，財(cái)政部相關(guān)人士表示有些基金沒有按照市場化原則運(yùn)作，政府承擔(dān)了無限責(zé)任。比如一是對(duì)社會(huì)資本承諾保底收益率，收益達(dá)不到的由政府補(bǔ)足。第二個(gè)表現(xiàn)是約定基金本金如出現(xiàn)虧損也是由政府補(bǔ)足。這類資金實(shí)際上是由政府對(duì)社會(huì)資本的還本付息進(jìn)行了兜底，明股暗債，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2015年年底的財(cái)政工作會(huì)議中，時(shí)任財(cái)政部部長樓繼偉表達(dá)了對(duì)于PPP的擔(dān)憂，他表示，現(xiàn)對(duì)已經(jīng)進(jìn)入“籠子”的債務(wù)而言，變相舉債問題更令人擔(dān)憂，有的地方受債務(wù)管理政策約束，通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式變相融資，將PPP異化走偏。

變形舉債

審計(jì)署在2016年6月底公布的審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步印證了財(cái)政部的擔(dān)憂：截至2015年年底，浙江、河南、湖南、黑龍江4省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購、固化收益等承諾。

根據(jù)審計(jì)署此前對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)：截至2013年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借4萬億元、3萬億元、1.78萬億元。

而到了2015年8月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過的《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議確定，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元。如果算上2016年地方債券的1.18萬億，總共達(dá)到了17.18萬億。

趙全厚說，“審計(jì)署一般是按照會(huì)計(jì)和法律原則來進(jìn)行的，主要集中于舉債是否有擔(dān)保，會(huì)計(jì)上是否屬實(shí)等問題，而財(cái)政部是按照政府債務(wù)的財(cái)政正義原則來統(tǒng)計(jì)的。有些融資平臺(tái)欠下的很多債實(shí)際上是政府的，但政府現(xiàn)在沒有能力償還，只能通過融資平臺(tái)。”

從2013年到2016年，這三年間，中國規(guī)范地方政府舉債政策不斷出臺(tái)，中央財(cái)政也不斷加大支出力度，但看起來在經(jīng)濟(jì)增長和改革面前，地方政府似乎始終沒有擺脫缺錢的困擾。于是，各種變形后的舉債手段不斷出現(xiàn)。

東部一家城投的負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“財(cái)政部看到債務(wù)變化的一些跡象，今年10月財(cái)政部發(fā)文再查地方債務(wù)數(shù)據(jù)，但是財(cái)政部官方又表示，地方債務(wù)一直都是可控的，一方面顯示了地方債務(wù)問題的嚴(yán)峻，又說很可控的，之間是有疑慮的。”

因此，在今年11月11日的《預(yù)案》出臺(tái)之前，財(cái)政部已經(jīng)在2016年10月前后連續(xù)要求各地專員辦督查地方政府違規(guī)出具擔(dān)保函，之后又部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺(tái)公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況。

2016年的8月，財(cái)政部以解析“不規(guī)范PPP與政府購買服務(wù)變相舉債”為主題在財(cái)政部的PPP中心召開座談會(huì)，邀請(qǐng)主管部門和PPP行業(yè)人士參加。參會(huì)的有財(cái)政部金融司、PPP中心以及其他相關(guān)方面的人士。

在此之前的一個(gè)月，2016年7月，財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)司局調(diào)研了地方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)中債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，其中特別提到了國家開發(fā)銀行的棚改貸款和專項(xiàng)建設(shè)基金。一位熟悉調(diào)研情況的地方財(cái)稅人士稱，無論是棚改貸款還是專項(xiàng)建設(shè)基金，給地方債務(wù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)都不容樂觀。

中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成認(rèn)為，在地方債務(wù)管理收緊的情況下，棚改貸款和專項(xiàng)建設(shè)基金填補(bǔ)的只是地方政府建設(shè)項(xiàng)目資金的缺口，“從法律上來講，棚改貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金與地方政府債務(wù)是沒有直接關(guān)系的，因?yàn)椤额A(yù)算法》規(guī)定地方財(cái)政是不能擔(dān)保的，擔(dān)保不具備法律效力”。

但顯然，法律上沒有承認(rèn)，并不代表事實(shí)上的地方債務(wù)不存在。一位地方財(cái)稅人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，一些棚改中貸款是要有地方政府擔(dān)保的。2016年全年估計(jì)棚改貸款可能會(huì)有萬億的額度，使用的是人民銀行給的PSL（抵押補(bǔ)充貸款），利率4%左右，期限最長可達(dá)25年。而但有關(guān)銀行要求地方政府出具紅頭文件，也就是擔(dān)保文件，因此事實(shí)上形成了地方債務(wù)，只是并沒有被納入2016年地方債務(wù)的預(yù)算中。

風(fēng)險(xiǎn)再防范

正是基于各類變形舉債方式的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，國務(wù)院辦公廳在今年11月11日出臺(tái)了《預(yù)案》再次明確，中央政府對(duì)地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，實(shí)行不救助原則。

中財(cái)-鵬元政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成說，《預(yù)案》實(shí)際來說就是中國版的“地方財(cái)政破產(chǎn)法”，中國的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要出現(xiàn)在市縣一級(jí)，省一級(jí)的財(cái)政比較安全?！额A(yù)案》對(duì)未來地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的組織指揮體系、預(yù)警和預(yù)防機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置和保障措施等方面做出詳細(xì)規(guī)定。在預(yù)案中將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劃分為四個(gè)等級(jí)，并且提出了風(fēng)險(xiǎn)處置的方法，比如追究責(zé)任以及財(cái)政重整等方法。

一位省級(jí)財(cái)政部門人士告訴記者，“《預(yù)案》在強(qiáng)化省這一級(jí)對(duì)于市縣債務(wù)的監(jiān)管。其實(shí)從‘43號(hào)文’開始，到這個(gè)都強(qiáng)調(diào)了中央不救助原則，省和市縣的要自己負(fù)責(zé)，現(xiàn)在若是出了問題基本都會(huì)集中到省這一級(jí)。”

趙全厚認(rèn)為，這算是“43號(hào)文”的一個(gè)延續(xù)，也是《預(yù)算法》的延續(xù)，是加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理完善的步驟?？傮w上來看還是在加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)管理，不斷的健全規(guī)章制度，希望地方政府債務(wù)管理日益規(guī)范化，但是未來具體問責(zé)機(jī)制還待細(xì)化，比如專門的債務(wù)問責(zé)條例或者問責(zé)辦法。還有一些細(xì)化的規(guī)章制度需要出臺(tái)，比如行政處罰預(yù)案，但是也不排除還會(huì)出臺(tái)像“43號(hào)文”那樣有影響力的文件。

不過，趙全厚也表示，“43號(hào)文直接影響了政府的融資體系，限制了地方政府投資。必須有規(guī)范的融資渠道，才能投資。特別是對(duì)地方政府性債務(wù)短期內(nèi)加大基建投資資金約束，那是因?yàn)槭フ庞帽硶?，不少金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉了對(duì)平臺(tái)公司的放貸通道。”

趙全厚表示，2015年1--7月份，政府投資下滑，這段時(shí)間地方政府在摸索哪些是合規(guī)，哪些不合規(guī)的融資方式。2015年7月之后，以PPP、引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金為主的新的融資渠道開始通行。這繞過了“43號(hào)文”，解決了地方融資的問題。

這讓地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長最關(guān)鍵的手段——投資，開始面臨較多的制約因素。趙全厚說，表面上看，43號(hào)文限制了政府融資的途徑。使得政府投資“缺資金”，企業(yè)投資“缺信心”。這樣的直接后果就是各個(gè)地方政府投資儲(chǔ)備不足，恰恰因?yàn)榈胤秸詡鶆?wù)清理將地方政府投資和經(jīng)濟(jì)增長帶來了一定沖擊。

在趙全厚看來，《預(yù)案》對(duì)社會(huì)投資者會(huì)更有影響，而對(duì)地方政府有雙重約束。未來地方政府借錢會(huì)越來越遵守規(guī)則，地方政府更會(huì)注重PPP、股權(quán)投資基金。以前玩?zhèn)鶛?quán)，后面做股權(quán)融資為主，但是地方政府搞建設(shè)和發(fā)展主調(diào)是不會(huì)變的。

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，“《預(yù)案》是加強(qiáng)地方債務(wù)管理的重要內(nèi)容，也是完善風(fēng)險(xiǎn)管理的重要舉措。但是出臺(tái)并不意味風(fēng)險(xiǎn)很嚴(yán)重，目前整體地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是可控，但是要做的有備無患，一旦出現(xiàn)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，明確了如何應(yīng)對(duì)。”

來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)                                        （發(fā)展運(yùn)營部收集整理）