最近，財(cái)政部公布了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，加上去年1月1日起施行的新預(yù)算法，2014年9月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，以及2015年5月財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》等相關(guān)法律法規(guī)或文件，標(biāo)志著我國(guó)地方債管理走上了法治化軌道。

　　從地方債過(guò)去的“暗箱操作”到現(xiàn)在的“合法轉(zhuǎn)正”，可以看出我國(guó)治理地方債的思路是在法治的前提下，“暗債”轉(zhuǎn)“明債”，“開(kāi)前門(mén)”、“堵后門(mén)”，通過(guò)賦予地方政府合法舉債之權(quán)，將地方債分類(lèi)納入預(yù)算管理，并施以限額管理，制止地方政府在舉債上的“隨意性”。

　　根據(jù)審計(jì)署2013年12月發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，地方債可劃分政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和或有債務(wù)兩大類(lèi)。前一類(lèi)債務(wù)因?yàn)榫哂写_定性，因此較容易管理和控制風(fēng)險(xiǎn)；而后一類(lèi)債務(wù)，因債務(wù)人違約的可能性不確定，導(dǎo)致政府救助的規(guī)模數(shù)額難確定，因此管理和控制風(fēng)險(xiǎn)的難度較高。從這個(gè)意義上，當(dāng)新預(yù)算法為地方政府發(fā)行債券開(kāi)了“綠燈”后，管控地方債風(fēng)險(xiǎn)，除了地方政府以債券形式存在的直接債務(wù)，也需同時(shí)進(jìn)一步關(guān)注地方政府的或有債務(wù)。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，即便是法律允許地方政府可以發(fā)行債券的國(guó)家，都有可能存在突破法定債務(wù)限額而不反映在預(yù)算報(bào)表中的債務(wù)。這種現(xiàn)象，不但國(guó)外存在，在預(yù)算法未修訂之前，我國(guó)也存在。舊預(yù)算法雖然嚴(yán)格限制地方政府發(fā)債，實(shí)行“收支平衡，略有結(jié)余”的預(yù)算原則，但自20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府的債務(wù)融資活動(dòng)從未停止過(guò)，它們往往采取變通方式，繞過(guò)法律的限制，采取諸如城投公司或融資平臺(tái)等形式進(jìn)行債務(wù)融資。這種債務(wù)，就屬于地方政府的或有債務(wù)；因其形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不易被發(fā)現(xiàn)，所以也常常被稱(chēng)為隱匿的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　在新預(yù)算法為地方政府發(fā)行債券提供了法律依據(jù)，并通過(guò)債務(wù)限額管理等措施對(duì)地方債加強(qiáng)管理后，會(huì)不會(huì)再出現(xiàn)變相舉債的現(xiàn)象，形成地方政府的或有債務(wù)，是一個(gè)很值得關(guān)注的問(wèn)題。眼下，各地PPP項(xiàng)目如火如荼，不同形式的產(chǎn)業(yè)基金方興未艾。它們的蓬勃發(fā)展，一方面有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)或提供以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的積極性，另一方面，其背后可能引致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要引起重視，并采取具體措施，防微杜漸。

　　某種意義上，推廣PPP，是基于將PPP當(dāng)作一種緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的融資工具的邏輯。然而，如果PPP項(xiàng)目實(shí)施不當(dāng)，也會(huì)存在潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。比如，PPP項(xiàng)目若是主要依靠銀行融資，而銀行常常需要一定的還款承諾，政府提供的隱性擔(dān)保則會(huì)成為政府或有債務(wù)的來(lái)源；再如，如果推出的PPP項(xiàng)目為了吸引社會(huì)資本而把回報(bào)率定得過(guò)高，當(dāng)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中達(dá)不到合同約定的回報(bào)率時(shí)，政府部門(mén)就很可能被要求彌補(bǔ)收入缺口；還有，一旦PPP項(xiàng)目失敗，當(dāng)項(xiàng)目參與各方無(wú)力承擔(dān)相應(yīng)的損失時(shí)，政府的必要介入也會(huì)形成政府額外的支出責(zé)任。這些都會(huì)引發(fā)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　就各種形式的產(chǎn)業(yè)基金而言，也存在類(lèi)似的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)基金的投向多是收益率低、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)公共設(shè)施領(lǐng)域，社會(huì)資本的參與熱情有限。為了增加吸引力，不排除有的地方存在明股實(shí)債的操作安排。也就是，在基金融資上，地方財(cái)政出具所謂的“安慰函”，并以諸如土地收入等收入形式做保證；在基金投資回報(bào)上，有非常明確的固定回報(bào)率；在基金退出上，規(guī)定了一定時(shí)期后政府回購(gòu)。這種名義上的股權(quán)投資，在做大產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的同時(shí)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)增加。

　　可見(jiàn)，即使存在法律約束或是債務(wù)限額約束，仍可能存在債務(wù)融資上的“制度創(chuàng)新”，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從而，也就為管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了新的要求。

　　第一，進(jìn)一步明確地方政府的舉債范疇。除了地方政府債券，應(yīng)考慮將地方政府投資入股的實(shí)體機(jī)構(gòu)的債務(wù)融資活動(dòng)需納入地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的視野，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的預(yù)算外債務(wù)融資行為。

　　第二，健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控響應(yīng)機(jī)制。對(duì)于采取變通方式繞開(kāi)法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定而新出現(xiàn)的債務(wù)融資行為，應(yīng)及時(shí)辨別確認(rèn)是否可導(dǎo)致潛在的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施將風(fēng)險(xiǎn)化解到最低限度。

　　第三，進(jìn)一步明確各級(jí)政府在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控上的權(quán)責(zé)。按照激勵(lì)相容的原則，中央與地方在地方債務(wù)管理中的權(quán)限劃分應(yīng)有明確具體的規(guī)定，避免在長(zhǎng)期博弈中形成道德風(fēng)險(xiǎn)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層層上移，最后不得不由中央財(cái)政兜底。

　　第四，重視PPP項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)基金所形成的潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在推廣PPP項(xiàng)目、建立產(chǎn)業(yè)基金時(shí)，應(yīng)本著實(shí)際需要的原則，量力而行，切莫寄望其成為減輕短期地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的主要工具，否則很可能是未來(lái)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的引爆源。

　　總而言之，管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然是關(guān)鍵，等到問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)再去解決問(wèn)題往往要耗費(fèi)更大的成本。

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) （發(fā)展運(yùn)營(yíng)部 周泓沛）